III OZ 160/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: sędzia NSA Artur Kuś (sprawozdawca) sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: starszy asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia M. P. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 27 stycznia 2026 r. sygn. akt II SA/Ol 757/25 o oddaleniu wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 15 września 2025 r., nr Rep.974/OŚiP/18 w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia postanawia: oddalić zażalenie M. P. (dalej: "skarżąca"), wniosła skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "Kolegium", "SKO", "organ") z 15 września 2025 r. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na budowie od podstaw trzech nowoczesnych tuczarni z infrastrukturą techniczną i wydzielonymi częściami socjalnymi, na działce ewidencyjnej nr [...], obręb [...], gmina [...]. W skardze zawarty został wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, jednak skarżąca wniosku tego w ogóle nie uzasadniła. W piśmie z 27 stycznia 2026 r. skarżąca powołała się art. 86f ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2024 r. poz. 1112 ze zm., dalej: "u.i.o.ś."). Podniosła, że realizacja przedmiotowej inwestycji spowoduje szkody w środowisku i zdrowiu mieszkańców. Podkreśliła, że przy wydawaniu decyzji uwzględniono normy prawne z 2017 r., które nie mieszczą się w ramach prawa obowiązującego w roku 2025/2026. Skarżąca wyszczególniła akty prawne, które od 2017 r. uległy zmianie, wskazując również, że inwestor podzielił działkę, na której planuje inwestycję, a część gruntów sprzedał. W odpowiedzi na wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Kolegium postanowieniem z 1 grudnia 2025 r. odmówiono wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji wskazując, że skarżąca nie wykazała istnienia okoliczności uzasadniających zastosowanie instytucji ochrony tymczasowej. Postanowieniem z 27 stycznia 2026 r. sygn. akt II SA/Ol 757/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że skarżąca w skardze nie uzasadniła wniosku, zaś w późniejszym piśmie ograniczyła się do twierdzeń dotyczących zmiany przepisów prawa na przestrzeni 9 lat oraz zmiany w tym czasie stanu faktycznego, bowiem inwestor jedną z działek sprzedał, a inne podzielił. W ocenie Sądu I instancji, podnoszone przez skarżącą argumenty nie świadczą o spełnieniu przesłanek wstrzymania wykonania przedmiotowej decyzji. Przedstawione okoliczności w istocie stanowią zarzuty odnoszące się do samej decyzji środowiskowej. Ponadto zauważył, że ingerencja w środowisko związana z realizacją inwestycji stanowi oczywisty skutek zaskarżonej decyzji. Skarżąca nie wykazała, aby realizacja przedsięwzięcia mogła zagrozić jej konkretnym, indywidualnym interesom, w tym spowodować realną szkodę materialną, czy wywołać inne niż typowe skutki związane z charakterem tej decyzji. Jej stanowisko opiera się jedynie na hipotetycznych założeniach. Odnosząc się natomiast do zarzutu skarżącej przedstawionego na rozprawie i dotyczącego możliwości przystąpienia przez inwestora do dalszych etapów realizacji inwestycji i złożenia wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy oraz pozwolenia na budowę dla planowanego przedsięwzięcia podkreślić należy, że realizacja inwestycji, zanim wszelkie sprawy jej wykonania zostaną prawomocnie zakończone, odbywa się na wyłączne ryzyko inwestora, a niekorzystne dla niego rozstrzygnięcie może spowodować konieczność poniesienia ewentualnych kosztów związanych np. z rozbiórką wznoszonych obiektów budowlanych Skarżąca wniosła zażalenia na ww. postanowienie zarzucając naruszenie: 1. art. 61 § 3 w zw. z art. 86f ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143.; dalej: "p.p.s.a.") poprzez m.in.: a. nieuwzględnienie przy odmowie wstrzymania wykonania decyzji, przesłanek wynikających z art. 86f ust.1 u.i.o.ś. w tym, że sprawa dotyczy inwestycji mogącej zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, a zatem jej następstwem są trudne do odwrócenia skutki; b. uznanie, że warunkiem wstrzymania wykonania decyzji jest zagrożenie wyłącznie dla indywidualnych interesów skarżącej, w sytuacji, gdy takie ograniczenie nie wynika z przepisu art. 61 § 3 p.p.s.a.; c. uznanie, że podstawą wstrzymania wykonania decyzji mogą być jedynie realne, konkretne okoliczności, a nie zdarzenia niepewne, mogące hipotetycznie wystąpić w przyszłości; 2. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 166 p.p.s.a. poprzez brak uzasadnienia dla nieuwzględnienia przez Sąd I instancji okoliczności, że inwestycja ma być realizowana według, nieobowiązującego już stanu prawnego na 2017 r. oraz zmienionego stanu faktycznego. Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonego postanowienia w całości i wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Kolegium, do czasu prawomocnego zakończenia postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie nie zasługiwało na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 86f ust. 4 u.i.o.ś., rozpoznał zażalenie na postanowienie o odmowie wstrzymania wykonania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia na rozprawie. Na wstępie podkreślenia wymaga, że zadaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest ponowna ocena wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, lecz kontrola postanowienia wydanego przez Sąd I instancji. Przyjęcie odmiennego stanowiska mogłoby stanowić uzasadniony zarzut naruszenia konstytucyjnej zasady dwuinstancyjności postępowania sądowadministracyjnego oraz doprowadzić do niedopuszczalnej sytuacji, w której zażalenie ze środka zaskarżenia stałoby się pismem uzupełniającym kompletny z punktu widzenia wymogów formalnych wniosek o udzielenie ochrony tymczasowej (por. postanowienia NSA z 23 kwietnia 2009 r. sygn. akt I OZ 375/09, 29 listopada 2011 r. sygn. akt II OZ 1240/11 3 marca 2016 r., sygn. akt I FZ 33/16 oraz J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 212-213). Przypomnieć należy, że w sprawie mogą występować także inne niż wnioskodawca strony, których interes będzie sprzeczny z interesem wnioskodawcy. Zgodnie z art. 61 § 1 p.p.s.a., wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Stosownie zaś do art. 61 § 3 p.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi Sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Natomiast zgodnie z art. 86f ust. 1 u.i.o.ś. do skargi na decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach stosuje się art. 61 § 3 p.p.s.a., z tym, że przez "trudne do odwrócenia skutki", o których mowa w tym przepisie, rozumie się następstwa wynikające z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego wydano zaskarżoną decyzję. W pierwszej kolejności wskazać należy, że art. 86f ust. 1 u.i.o.ś. został dodany przez art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 marca 2021 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2021 r. poz. 784) i wszedł w życie 13 maja 2021 r. W uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej wskazano, że: "(...) rozwiązanie wprowadzane w nowym art. 86f ustawy zapewni możliwość stosowania przez sądy administracyjne środków tymczasowych w stosunku do ostatecznych decyzji środowiskowych. Podział procesu uzyskiwania zezwolenia na inwestycję determinuje konieczność określenia przesłanki szczególnej w stosunku do przesłanek określonych w art. 61 ust. 3 p.p.s.a., która stanowić będzie dla sądów administracyjnych podstawę do wstrzymywania decyzji środowiskowej". W obecnie obowiązującym stanie prawnym istnieje więc możliwość wstrzymania wykonania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Niemniej nie oznacza to, że każdy wniosek o wstrzymanie wykonania takiej decyzji będzie zasługiwał na uwzględnienie, gdyż złożenie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji administracyjnej nie oznacza automatyzmu w blokowaniu realizacji praw i obowiązków z niej wynikających. Sąd administracyjny ocenia jedynie, czy podane przez stronę okoliczności w istocie wskazują na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Trudne do odwrócenia skutki zostały zdefiniowane w art. 86f ust. 1 u.i.o.ś., jako następstwa wynikające z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego wydano zaskarżoną decyzję. Stosownie zaś do art. 86f ust. 2a u.i.o.ś., Sąd może wstrzymać wykonanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jeżeli zostanie uprawdopodobnione, że trudne do odwrócenia skutki nastąpią w konsekwencji określonego w skardze naruszenia prawa lub interesu prawnego. Innymi słowy, z jednej strony przesłanką wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji środowiskowej jest "znaczna szkoda", przez którą należy rozumieć taką szkodę majątkową lub niemajątkową, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia (por. postanowienia NSA z 21 listopada 2012 r. sygn. II OZ 1026/12; z 26 października 2012 r. sygn. II OSK 1841/12). Z drugiej strony przesłanką uzasadniającą udzielenie ochrony tymczasowej są trudne do odwrócenia następstwa wynikające z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, które nastąpią w konsekwencji określonego w skardze naruszenia prawa lub interesu prawnego. Argumentacja wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu musi w sposób przekonywujący wskazać na konkretne relacje między brakiem wstrzymania zaskarżonej decyzji, a wystąpieniem zagrożeń z art. 61 § 3 p.p.s.a. Z konstrukcji powyższego przepisu wynika, że na wnioskodawcy spoczywa ciężar wykazania przesłanek zawartych w cytowanym przepisie, zaś Sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli jest spełniona ustawowa przesłanka określona jako potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdyby akt lub czynność zostały wykonane (zob. postanowienie NSA z 8 listopada 2022 r. sygn. akt II OSK 2321/22). Przenosząc wyżej poczynione rozważania na grunt niniejszej sprawy należało stwierdzić, że skarżąca nie uprawdopodobniła w wystarczającym stopniu, aby "wykonanie" decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na budowie od podstaw trzech nowoczesnych tuczarni z infrastrukturą techniczną i wydzielonymi częściami socjalnymi, wiązałoby się z niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowaniem trudnych do odwrócenia skutków podjęcia realizacji przedsięwzięcia. Prawidłowo Sąd I instancji ocenił, że zawarty w skardze wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji środowiskowej pozbawiony był w istocie jakiegokolwiek odrębnego od treści skargi uzasadnienia, co stanowiło podstawę odmowy udzielenia ochrony tymczasowej. Rozpatrując wniosek o udzielenie ochrony tymczasowej Sąd nie ocenia bowiem, czy zaskarżona decyzja jest wadliwa i należy ją wyeliminować z obrotu prawnego, lecz czy wykonanie tej ostatecznej decyzji przed prawomocnym zakończeniem postępowania sądowoadministracyjnego może spowodować znaczną szkodę lub doprowadzić do powstania trudnych do odwrócenia skutków w przypadku w którym decyzja zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego. Wskazuje się na to w piśmiennictwie podnosząc, że "(...) możliwość wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności winna zapobiegać sytuacjom, kiedy ze względu na wykonanie tego aktu lub czynności ustalenie przez sąd ich niezgodności z prawem i pozbawienie bytu prawnego byłoby pyrrusowym zwycięstwem dla skarżącego". (por. T. Woś (red.), Postępowanie Sądowoadministracyjne, Warszawa 2017, s. 299). Brak uzasadnienia wniosku o wtrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji stanowił samoistną podstawę prawidłowej odmowy wstrzymania jej wykonania przez Sąd I instancji. Skarżąca nie przedstawiła okoliczności, z których wynikałoby, że wykonanie ostatecznej decyzji środowiskowej przed prawomocnym zakończeniem postępowania sądowoadministracyjnego spowoduje znaczną szkodę lub doprowadzi do powstania trudnych do odwrócenia skutków. Samo negatywne oddziaływanie przedsięwzięcia na środowisko nie uzasadnia udzielenia ochrony tymczasowej. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że realizacja przedsięwzięcia, zanim wszelkie sprawy jej wykonania zostaną prawomocnie zakończone, odbywa się na wyłączne ryzyko inwestora, a niekorzystne dla niego rozstrzygnięcie może spowodować konieczność poniesienia ewentualnych kosztów związanych, np. z rozbiórką wznoszonych obiektów budowlanych (zob. postanowienie NSA z 20 stycznia 2009 r. sygn. akt II OZ 1368/08), a także odpowiedzialność za inne następstwa wynikające z jej realizacji. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 86f ust. 1 u.i.o.ś. i art. 197 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.