III OZ 193/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Burmistrza Miasta i Gminy Koprzywnica na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 14 lutego 2024 r. sygn. akt II SO/Ke 2/24 w sprawie z wniosku Prokuratora Rejonowego w Sandomierzu o wymierzenie Burmistrzowi Miasta i Gminy Koprzywnica grzywny za nieprzekazanie sądowi skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę postanawia: oddalić zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach postanowieniem z 14 lutego 2024 r. sygn. akt II SO/Ke 2/24 wydanym po rozpoznaniu sprawy z wniosku Prokuratora Rejonowego w Sandomierzu o wymierzenie Burmistrzowi Miasta i Gminy Koprzywnica grzywny za nieprzekazanie sądowi skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę, na podstawie art. 55 § 1 w zw. z art. 154 § 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) dalej zwanej "p.p.s.a." wymierzył Burmistrzowi Miasta i Gminy Koprzywnica grzywnę w kwocie 3.000 złotych. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że wniosek Prokuratora dotyczył przekazania skargi z 31 października 2019 r. na uchwałę Rady Miejskiej w Koprzywnicy z 27 marca 2018 r. nr LI/215/2018 w sprawie uchwalenia statutów osiedli i sołectw Gminy Koprzywnica. Sąd nie podzielił wyjaśnienia organu, iż skarga ta została przekazana do WSA 11 grudnia 2019 r. Sprawa zainicjowana skargą Prokuratora nie została zarejestrowana w WSA, a pismo nadane przez Urząd Miasta i Gminy w Koprzywnicy 11 grudnia 2019 r., którego dotyczy wyciąg z księgi nadawczej, nie obejmowało przedmiotowej skargi Prokuratora, ale skargę Gminy Koprzywnica na inny akt prawny. Okoliczność tę Sąd ustalił na podstawie pisma Przewodniczącego Wydziału Informacji Sądowej z 24 listopada 2023 r. znak: WIS.0127.17.2023, analizy kopii blankietu nadania przesyłki, tożsamej z przedstawionym przez Burmistrza Urzędu Miasta i Gminy Koprzywnica wyciągiem z książki nadawczej i analizy dołączonych akt sprawy o sygn. I SA/Ke 490/19. Tym samym Sąd Wojewódzki ustalił, że pomimo upływu ponad czterech lat od daty wniesienia skargi, organ nie przesłał jej do WSA. Za okoliczność usprawiedliwiającą organ Sąd nie uznał faktu wydania przez organ po czterech latach, tj. 28 czerwca 2023 r., uchwały "autokontrolnej", jako że obowiązuje ona od dnia jej podjęcia, natomiast ewentualne orzeczenie Sądu o stwierdzeniu nieważności uchwały odnosi skutek ex tunc, a zatem działa z mocą wsteczną. Sąd dodał, że możliwość uwzględnienia skargi w drodze autokontroli ograniczona jest do 30 dni od daty otrzymania skargi oraz że fakt przychylenia się do skargi nie zwalnia organu z obowiązku jej przekazania do sądu. Odnosząc się do wysokości grzywny Sąd Wojewódzki wskazał, że ponad czteroletni okres nieprzekazania skargi miał wpływ na wysokość grzywny. Sąd nie skorzystał jednak z możliwości wymierzenia grzywny ani w maksymalnej wysokości, ani też w wysokości żądanej przez Prokuratora (5.000 zł), uznając że wystarczającym dla osiągnięcia celów grzywny, o jakich była mowa na wstępie niniejszych rozważań, będzie wymierzenie grzywny w wysokości 3.000 zł. Zażalenie złożył organ, zaskarżając powyższe postanowienie w części wymierzonej grzywny. Zarzucił naruszenie art. 55 § 1 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. mające wpływ na wynik sprawy polegające na przyjęciu, że: - organ bezpośrednio ponosi winę za nieprzekazanie sprawy, bez uwzględnienia okoliczności sprawy takich jak: wykonywane przez organ próby przekazywania skargi, co świadczy o braku lekceważenia i bagatelizowania obowiązku, - stopnia zawinienia organu, - pominięciu, że organ podjął wolę współpracy ze skarżącym w zakresie interesu społecznego skargi kierując do Rady Miejskiej projekt uchwały uwzględniające zarzuty skargi (autokontrola), - grzywna w wysokości 3000 złotych jest nieadekwatna do specyfiki, charakteru i przyczyn uchybienia. W oparciu o tak sformułowany zarzut organ wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w części dotyczącej wysokości grzywny, ewentualnie o zmianę zaskarżonego postanowienia przez obniżenia wymierzonej grzywny do mniejszych rozmiarów. W uzasadnieniu zażalenia podniósł, że organ był przekonany, że terminowo przekazał skargę do WSA w Kielcach. Zdaniem organu brak jest podstaw świadczących o lekceważeniu czy też bagatelizowaniu przez organ obowiązku przekazania skargi. Wskazał, że przyczyna niewypełnienia obowiązku nie była zamierzona. Pracownik na polecenie Burmistrza miał przesłać skargę wraz kopią skargi do Sądu. Przesłanie to okazało się nieskuteczne o czym Burmistrz dowiedział się na etapie interwencji Prokuratora. Burmistrz godzi się z uzasadnieniem Sądu, że przesłanie skargi wraz z odpowiedzią należy do bezwzględnych obowiązków, niemniej zdaniem organu Sąd winien był wziąć pod uwagę okoliczności łagodzące, w tym podjęcie przez radę gminy uchwały w trybie autokontroli. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 55 § 1 p.p.s.a., sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. Uprawnienie sądu do nałożenia na organ grzywny aktualizuje się zatem w razie łącznego spełnienia dwóch warunków: naruszenia obowiązku przekazania sądowi skargi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę oraz złożenia stosownego wniosku przez skarżącego. W niniejszej sprawie argumentacja sprawy sprowadza się do kwestionowania wysokości nałożonej na organ grzywny. Należy zatem wyjaśnić, że motywacja organu i okres naruszenia obowiązku z art. 54 § 2 p.p.s.a. może mieć wpływ na ocenę, czy nałożenie grzywny w określonej wysokości znajduje w danej sytuacji uzasadnienie. W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, iż orzeczenie sądu w przedmiocie nałożenia grzywny na organ ma charakter uznaniowy, a sąd powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności danej sprawy, w tym także przyczyny niewypełnienia obowiązku (powołana wyżej uchwała NSA w sprawie II GPS 3/09, ponadto postanowienie NSA z 22 maja 2014 r. sygn. akt I OZ 382/14). Za NSA orzekającym w sprawie o sygn. akt I OZ 1259/13 przyjąć także należy, że sąd administracyjny - rozważając zasadność grzywny i miarkując jej wysokość - może brać pod uwagę takie okoliczności, jak m.in. charakter, pozycję i sytuację organu administracji; przykład, jaki postępowanie tego organu daje innym; wagę uchybienia w świetle standardów państwa prawnego; potrzebę kształtowania autorytetu wymiaru sprawiedliwości w optyce organów; a wreszcie i to, czy wnioskujący o wymierzenie grzywny będzie mógł mieć obiektywne poczucie, że wymierzona grzywna i związana z nią dolegliwość dla organu jest proporcjonalna do negatywnych konsekwencji, jakie wnioskującemu o wymierzenie grzywny przyniosło niedopełnienie przez organ dyspozycji art. 54 § 2 p.p.s.a., a więc, czy grzywna spełni wymogi sprawiedliwości naprawczej. Odnosząc te uwagi do okoliczności sprawy, w ocenie NSA Sąd Wojewódzki nie naruszył art. 55 § 1 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. orzekając wobec organu obowiązek uiszczenia grzywny w wysokości 3.000 zł. Świadczą o tym następujące ustalenia. Po pierwsze, kluczowe znaczenie w sprawie przypisać należy okresowi niewykonania obowiązku z art. 54 § 2 p.p.s.a. Okres nieprzekazania do WSA skargi Prokuratora z 31 października 2019 r. na uchwałę Rady Miejskiej w Koprzywnicy z 27 marca 2018 r. nr LI/215/2018 w sprawie uchwalenia statutów osiedli i sołectw Gminy Koprzywnica na dzień orzekania wynosił ponad 4 lata. Już sam ten fakt powoduje, iż nałożenie grzywny w mniejszej wysokości nie byłoby uzasadnione zważywszy na cele grzywny związane także z dyscyplinowaniem organu na przyszłość i funkcją prewencyjną grzywny z art. 55 p.p.s.a. Uwzględniając wysokość grzywny i okres naruszenia, za każdy rok nieprzekazania skargi Prokuratora Sąd Wojewódzki nałożył na organ obowiązek uiszczenia grzywny w wysokości 750 zł. Tym samym nałożona grzywna była proporcjonalna do zaistniałego okresu naruszenia. Po drugie, nałożona grzywna, jakkolwiek względnie wysoka, w dalszym ciągu pozostaje w dolnych granicach wynikających z art. 55 § 1 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. Grzywnę na podstawie powołanych przepisów wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Tym samym zwracając uwagę na okoliczności łagodzące, w tym podjęcie uchwały "autokontrolnej", organ nie może pomijać faktu, iż Sąd Wojewódzki uprawniony był do nałożenia grzywny w znacznie większym wymiarze. Po trzecie, w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Sąd Wojewódzki nie wskazywał na lekceważący stosunek organu czy też brak zamiaru wywiązania się z obowiązku przekazania skargi. Pomimo tego, iż okoliczności sprawy nie świadczą o umyślnym działaniu organu, to w świetle ponad 4-letniego okresu nieprzekazania skargi nawet nieumyślne naruszenie obowiązku z art. 54 § 2 p.p.s.a. może uzasadniać nałożenie grzywny w znacznej wysokości. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym podziela pogląd wyrażony w uzasadnieniu uchwały NSA z 3 listopada 2009 r. II GPS 3/09 (pub.: orzeczenia.nsa.gov.pl), że nałożenie grzywny za przekroczenie terminu z art. 54 § 2 p.p.s.a. wiąże się z funkcją represyjną, albowiem możliwość nałożenia grzywny na organ realizuje konstytucyjne prawo do rozpoznania sprawy sądowej bez nieuzasadnionej zwłoki. Wymierzenie grzywny pełni także funkcję prewencyjną, ponieważ służy również zapobieganiu naruszeniom prawa w przyszłości, tak przez ukarany organ, jak i przez pozostałe organy. Tym samym wysokość grzywny powinna być tak określona, aby osiągnąć cel tej instytucji prawnej związany z podjęciem przez organ odpowiednich środków organizacyjnych, takich, aby w przyszłości nie dochodziło – nawet nieumyślnie – do uchybienia obowiązkowi terminowego przekazania skargi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenie.