III OZ 196/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Teresa Zyglewska po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia D.M. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 marca 2026 r., sygn. akt II SA/Po 238/26 o odrzuceniu skargi D.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia 12 października 2023 r., nr SKO-4220A/39/23 w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań postanawia: 1. uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania, 2. zwrócić D.M. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu uiszczony wpis od zażalenia w kwocie 100 zł (sto złotych). Postanowieniem z 24 marca 2026 r., sygn. akt II SA/Po 238/26 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: Sąd I instancji, WSA) odrzucił skargę D.M. (dalej: skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z 12 października 2023 r., nr SKO-4220A/39/23 w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań (pkt 1) oraz zwrócił skarżącej uiszczony wpis od skargi w kwocie 200 złotych (pkt 2). W uzasadnieniu wskazano, że skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z 12 października 2023 r., nr SKO-4220A/39/23 w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań. Sąd I instancji podkreślił, że nie dysponuje aktami administracyjnymi, jednakże dysponując kopią zaskarżonej decyzji opatrzoną prezentatą Urzędu Miasta i Gminy Koźmin Wielkopolski (k. 10 akt sądowych) uznać należało, że decyzja była najpóźniej doręczona stronom postępowania z końcem października 2023 r. Tym samym wniesienie skargi w dniu 17 lutego 2026 r. niewątpliwie nastąpiło z uchybieniem ustawowego 30 dniowego terminu. Odnosząc się do okoliczności doręczenia skarżącej w dniu 28 stycznia 2026 r. decyzji, która to okoliczność nie jest kwestionowana przez organ, wskazano, że powyższe nie miało znaczenia w sprawie, a takie doręczenie traktować należy jako dokonane wyłącznie w celach informacyjnych. Zażalenie na powyższe postanowienie wywiodła skarżąca wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono: 1. naruszenie art. 53 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a., art. 10 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że termin do wniesienia skargi biegnie niezależnie od doręczenia decyzji stronie pominiętej w postępowaniu, podczas gdy brak doręczenia decyzji wyklucza rozpoczęcie biegu terminu do wniesienia skargi, 2. naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i pominięcie, że skarżąca została pozbawiona udziału w postępowaniu administracyjnym, 3. naruszenie art. 45 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 2 Konstytucji RP poprzez pozbawienie skarżącej prawa do sądu wskutek odmowy merytorycznego rozpoznania sprawy oraz faktyczne zamknięcie drogi sądowej dochodzenia naruszonych praw, 4. naruszenie art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz.U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.) w związku z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie oraz przyjęcie wykładni przepisów postępowania prowadzącej do nadmiernego formalizmu i faktycznego pozbawienia skarżącej prawa do sądu, w sytuacji gdy skarżąca została pominięta w postępowaniu administracyjnym, nie doręczono jej decyzji, nie miała realnej możliwości wcześniejszego wniesienia skargi, a mimo to Sąd I instancji odrzucił skargę z przyczyn formalnych, przyjmując rzekome uchybienie terminowi do wniesienia skargi, co doprowadziło do faktycznego zamknięcia drogi sądowej, pozbawienia skarżącej prawa do merytorycznego rozpoznania sprawy, naruszenia istoty prawa do sądu, które powinno mieć charakter realny, a nie iluzoryczny, 5. naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 166 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie istoty sprawy oraz nieodniesienie się do kluczowych argumentów dotyczących pominięcia strony, co doprowadziło do wadliwego uzasadnienia zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu zażalenia skarżąca przedstawiła szczegółowe rozważania dotyczące podniesionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu podlega uchyleniu, choć z innych przyczyn niż wskazane w zażaleniu. W myśl art. 53 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. Literalne brzmienie tego przepisu wskazuje zatem, ponad wszelką wątpliwość, w jakiej dacie rozpoczyna bieg 30-dniowy termin w sytuacji gdy decyzja została stronie doręczona. Nie wskazuje natomiast wprost od kiedy termin ten biegnie w sytuacji, gdy skarżącemu będącemu stroną postępowania rozstrzygnięcia takiego nie doręczono. Wbrew twierdzeniu skarżącej, prawidłowe jest stanowisko prezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, na które powołał się w zaskarżonym postanowieniu Sąd I instancji, iż strona postępowania administracyjnego, której nie doręczono decyzji może wnieść skargę do sądu administracyjnego w terminie przewidzianym dla stron będących adresatami decyzji. Zatem skarżący, który nie brał udziału w postępowaniu i któremu nie doręczono decyzji - jeżeli nie skorzystał z uprawnienia do złożenia skargi przed upływem 30 dni od daty doręczenia decyzji innej stronie postępowania - nie może skutecznie domagać się sądowej kontroli decyzji administracyjnej. Wniesioną zaś przez niego skargę po tym czasie, jako spóźnioną, należy odrzucić (vide postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 23 listopada 2016 r., sygn. akt II OZ 1326/16; z 4 grudnia 2019 r., sygn. akt I OZ 1184/19 - orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w bazie internetowej na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). Także w piśmiennictwie zaaprobowano takie rozumienie art. 53 § 1 p.p.s.a., według którego, strona postępowania administracyjnego, która nie brała udziału w postępowaniu odwoławczym i której nie doręczono decyzji, może wnieść skargę do sądu administracyjnego w terminie przewidzianym dla stron będących adresatami decyzji, określonym w art. 53 § 1 p.p.s.a. (A. Kabat (w:) B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX/el. 2021, pkt 4 do art. 53 oraz przywołane tam postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 15 maja 2006 r., sygn. akt II SA/Op 65/06, ONSA i wsa 2007/2/31). Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a., sąd odrzuca skargę wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia. Wniesienie skargi przez osobę która nie brała udziału w postępowaniu odwoławczym i której nie doręczono decyzji, po upływie terminu spowoduje odrzucenie skargi, chyba że skarżący złoży skuteczny wniosek o przywrócenie terminu (J.T., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2011, pkt 2 do art. 53; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 października 2012 r., sygn. akt I OSK 2351/12). Podkreślić należy, że określony w art. 53 § 1 p.p.s.a. termin jest terminem ustawowym, tj. nie może być skracany ani przedłużany przez sąd, prekluzyjnym w tym znaczeniu, że jego upływ sąd uwzględnia z urzędu i z tej przyczyny odrzuca wniesioną skargę, oraz terminem procesowym, a więc w razie jego uchybienia dopuszczalne jest jego przywrócenie skarżącemu. Zaskarżonym postanowieniem Sąd I instancji odrzucił skargę przyjmując, że wynikający z art. 53 § 1 p.p.s.a. termin na wniesienie skargi nie został zachowany. Podkreślić jednak należy, że odrzucenie skargi z powodu wniesienia jej po terminie może nastąpić wyłącznie wówczas, gdy zostanie wykazane w sposób jednoznaczny naruszenie terminu do dokonania określonej czynności procesowej. Jakiekolwiek braki w ustaleniach faktycznych w tym zakresie nie mogą obciążać strony skarżącej, taka bowiem okoliczność oznaczałaby nieuprawnione ograniczenie wynikającego z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP prawa do sądu (vide postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 września 2015 r., sygn. akt II GSK 1772/15; z 7 grudnia 2016 r., sygn. akt II GZ 1229/16; z 17 lutego, 2026 r., sygn. akt III OZ 17/26). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, odrzucenie skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. należy ocenić jako przedwczesne. W rozpoznawanej sprawie nie dokonano bowiem wyczerpujących ustaleń, co do zasadniczej okoliczności, tj. prawidłowości doręczenia zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Sąd I instancji wskazał, że "nie dysponuje aktami administracyjnymi, jednakże dysponując kopią zaskarżonej decyzji opatrzoną prezentatą Urzędu Miasta i Gminy Koźmin Wielkopolski uznać należało, że decyzja była najpóźniej doręczona stronom postępowania z końcem października 2023 r. Tym samym wniesienie skargi w dniu 17 lutego 2026 r. niewątpliwie nastąpiło z uchybieniem ustawowego 30 dniowego terminu". Sąd I instancji ocenił uchybienie terminu do wniesienia skargi i wydał zaskarżone postanowienie bez akt administracyjnych, opierając się jedynie na dołączonej do akt sądowych kopii zaskarżonej decyzji. Działanie Sądu I instancji polegające na dowolnym ustaleniu daty doręczenia decyzji należy uznać za błędne. Ustalenie początku biegu terminu do wniesienia skargi wymaga oparcia się na aktach administracyjnych, w szczególności dowodach doręczenia zaskarżonego rozstrzygnięcia. Skoro Sąd I instancji nie dysponował aktami administracyjnymi sprawy, nie miał podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja została doręczona "najpóźniej z końcem października 2023 r." Uznanie więc, że skarga została złożona z przekroczeniem ustawowego terminu miało charakter dowolny i przedwczesny. W pierwszej kolejności WSA powinien pozyskać akta administracyjne i dopiero na ich podstawie ustalić datę skutecznego doręczenia decyzji. Ponownie rozpoznając sprawę, Sąd I instancji pozyska kompletne akta administracyjne, w których znajduje się zaskarżona decyzja oraz dowody jej doręczenia stronom postępowania. Na tej podstawie dokona oceny zachowania terminu do wniesienia skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z 12 października 2023 r., nr SKO-4220A/39/23 w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań i w zależności od tej oceny podejmie dalsze czynności procesowe. Jedynie na marginesie odnosząc się do twierdzeń skarżącej dotyczących braku udziału następców prawnych w postępowaniu administracyjnym oraz braku zawieszenia przez organ postępowania, wskazać należy, iż na obecnym etapie brak jest możliwości ich jednoznacznej oceny, skoro Sąd I instancji nie dysponował aktami sprawy. Brak akt administracyjnych uniemożliwia bowiem weryfikację przebiegu postępowania administracyjnego, ustalenie kręgu stron postępowania oraz ocenę czy zachodziły podstawy do udziału następców prawnych w postępowaniu administracyjnym. Jednocześnie z twierdzeń samej skarżącej wynika, iż śmierć jej ojca będącego stroną postępowania administracyjnego, a którego jest spadkobierczynią nastąpiła w dniu 11 sierpnia 2024 r., a zatem już po wydaniu decyzji z 12 października 2023 r., co nie pozostaje bez wpływu na ocenę okoliczności niniejszej sprawy. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 sentencji postanowienia. O zwrocie uiszczonego przez skarżącą wpisu sądowego od zażalenia orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 2 p.p.s.a. W odniesieniu do zawartego w zażaleniu wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania należy zauważyć, że przepisy p.p.s.a. nie przewidują możliwości wydania orzeczenia co do zwrotu kosztów w postępowaniu zażaleniowym. Zgodnie z art. 209 p.p.s.a. o zwrocie kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a., które regulują kwestię zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, nie mają zastosowania do postępowania toczącego się na skutek zażalenia.