III OZ 201/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia M.B. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 23 stycznia 2023 r. sygn. akt II SA/Rz 1672/22 o odmowie wstrzymania wykonania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z 5 października 2022 r. nr [...] w sprawie ze skargi D.O., J.B., M.B., R.T., B.A. i Ł.A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z 5 października 2022 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Postanowieniem z 23 stycznia 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu wniosku D.O., J.B., M.B., R.T., B.A. i Ł.A. (dalej: skarżący) odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z 5 października 2022 r. w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zaskarżoną decyzją z 5 października 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Tyczyna z 21 lutego 2022 r. stwierdzającą brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na budowie obwodnicy miasta Tyczyn. W skargach na decyzję z 5 października 2022 r. skarżący wnieśli o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Odmawiając wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Sąd I instancji wskazał, że rozpatrzenie wniosku w tym przedmiocie odbywa się bez dokonania oceny potencjalnej wadliwości zaskarżonego aktu, lecz ogranicza się do przesłanek z art. 61 § 3 z ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Ponadto, decyzja stwierdzającą brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko nie uprawnia samodzielnie do realizacji planowanego przedsięwzięcia. Jej uzyskanie jest jednym z warunków wystąpienia przez inwestora do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej o uzyskanie stosownego pozwolenia na realizację inwestycji drogowej. Tym samym ewentualne trudne do odwrócenia skutki mogą wystąpić w związku z wykonaniem decyzji uprawniającej inwestora do realizacji inwestycji a nie decyzji stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Skarżący nie wskazali jakichkolwiek następstw wynikających z podjęcia realizacji przedsięwzięcia. Zażalenie na powyższe postanowienie do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł skarżący M.B. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 86f ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2022 r., poz. 1029 ze zm., dalej: ustawa środowiskowa). Polegało to na błędnej wykładni pojęcia "trudne do odwrócenia skutki" i w konsekwencji niewłaściwym zastosowaniu (niezastosowaniu). Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego. Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 61 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 63 ust. 1 ustawy środowiskowej. Polegało to niewłaściwym zastosowaniu tych przepisów i błędnym przyjęciu, że skarżący nie wykazał jakichkolwiek negatywnych następstw realizacji przedsięwzięcia. Po drugie, art. 61 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 86f ust. 1 ustawy środowiskowej przez jego niewłaściwe zastosowanie. Po trzecie, art. 141 § 4 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. przez niedostateczne i niepełne wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Po czwarte, "art. 145 § 1 lit. a) i c)" w związku z art. 86f ust. 1 ustawy środowiskowej przez brak uchylenia zaskarżonej decyzji. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 61 § 1 p.p.s.a. wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Stosownie zaś do art. 61 § 3 p.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Natomiast zgodnie z art. 86f ust. 1 ustawy środowiskowej, do skargi na decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach stosuje się przepis art. 61 § 3 p.p.s.a., z tym, że przez trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w tym przepisie, rozumie się następstwa wynikające z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego wydano zaskarżoną decyzję. Przepis art. 86f ust. 1 ustawy środowiskowej został dodany przez art. 1 pkt 3 ustawy z 30 marca 2021 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2021 r., poz. 784) i wszedł w życie 13 maja 2021 r. W uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej wskazano, że: "rozwiązanie wprowadzane w nowym art. 86f ustawy zapewni możliwość stosowania przez sądy administracyjne środków tymczasowych w stosunku do ostatecznych decyzji środowiskowych. Opisany wcześniej podział procesu uzyskiwania zezwolenia na inwestycję determinuje konieczność określenia przesłanki szczególnej w stosunku do przesłanek określonych w art. 61 ust. 3 p.p.s.a., która stanowić będzie dla sądów administracyjnych podstawę do wstrzymywania decyzji środowiskowej. W obecnym stanie prawnym, w sytuacji wnioskowania przez skarżących do sądu administracyjnego o wstrzymanie wykonania decyzji środowiskowej, sądy odmawiają wstrzymania ich wykonania z przyczyn formalnych. W tym zakresie sądy prezentują jednolite stanowisko, według którego wstrzymanie wykonania decyzji środowiskowej na podstawie p.p.s.a. nie jest możliwe. Art. 61 § 3 p.p.s.a. dotyczy bowiem sytuacji, gdy zaskarżony akt wywołuje skutki materialnoprawne, natomiast skutków takich zasadniczo nie wywołuje decyzja środowiskowa, gdyż nie podlega wykonaniu w postępowaniu egzekucyjnym. Etap egzekwowania decyzji środowiskowej przeniesiony jest dopiero na etap, w którym jest realizowane przedsięwzięcie na podstawie decyzji, która nie uwzględnia decyzji środowiskowej (art. 86c ustawy). Wobec powyższego, realizując założenia dyrektywy EIA, oparte na postanowieniach Konwencji z Aarhus, zgodnie z którymi należy zapewnić skuteczne środki zaradcze, włączając w to, jeśli okaże się to potrzebne, wstrzymanie wykonania kwestionowanego działania (...) - art. 9 ust. 4, w celu umożliwienia stosowania środka tymczasowego w stosunku do decyzji środowiskowej, w projekcie ustawy zdefiniowano trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z art. 86f ust. 1 projektu ustawy przez skutki te należy rozumieć następstwa wynikające z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego wydano skarżoną decyzję.". Powyższe oznacza, że dokonując wykładni art. 86f ust. 1 ustawy środowiskowej brak jest podstaw do zawężającej interpretacji tego przepisu, wyłączającej możliwość jego zastosowania w przypadku (takim jak w tej sprawie), w którym wydano decyzję stwierdzającą brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Ewentualne, a zatem hipotetyczne podjęcie realizacji przedsięwzięcia musi zostać ocenione przez Sąd I instancji, przez pryzmat następstw wynikających z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko. Oznacza to, że w ramach oceny wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Sąd I instancji ocenia jakie potencjalne następstwa dla środowiska może wywołać "wykonanie" decyzji środowiskowej, przy czym ocena ta odbywa się przede wszystkim na podstawie wniosku strony. Tego rodzaju oceny Sąd I instancji w tej sprawie nie dokonał. Wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji powinien być oceniany z uwzględnieniem uprawdopodobnienia okoliczności, na których został oparty, w tym na podstawie akt sprawy. Jak już wyżej wskazano, Sąd I instancji nie dokonał oceny w tym zakresie, ograniczając się do stwierdzenia, że przed realizacją przedsięwzięcia inwestor będzie zobowiązany uzyskać kolejne decyzje, które to decyzje będą wywoływać bezpośrednie skutki w postaci realizacji inwestycji drogowej. Ponownie rozpoznając wniosek Sąd I instancji będzie zatem zobowiązany dokonać oceny wniosku o wstrzymanie uwzględniając ocenę prawną wyrażona w niniejszym rozstrzygnięciu. Na tym etapie postępowania ocena ta będzie jednak ograniczona wyłącznie do kwestii uprawdopodobnienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 86f ust. 1 ustawy środowiskowej. Z tych względów i na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia. Sąd nie orzekał o kosztach postępowania, ponieważ żaden przepis ustawy p.p.s.a., jak i żaden przepis szczególny, nie przewidują możliwości zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w przypadku uwzględnienia zażalenia na postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.