III OZ 381/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia B. D. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 28 maja 2024 r. sygn. akt II SA/Bd 351/24 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi B. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku z dnia 12 lutego 2024 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia dopuszczalnego poziomu hałasu postanawia: oddalić zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy postanowieniem z dnia 28 maja 2024 r. sygn. akt II SA/Bd 351/24, odmówił B. D. wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku z dnia 12 lutego 2024 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia dopuszczalnego poziomu hałasu. W uzasadnieniu wskazał, że wniosek uzasadniony w sposób ogólnikowy, nie zasługuje na uwzględnienie. Sam fakt istnienia obowiązku wykonania zaskarżonej decyzji nie stanowi dostatecznej podstawy do wstrzymania jej wykonania. We wniosku nie uprawdopodobniono w żaden sposób, aby wykonanie zaskarżonej decyzji rzeczywiście miało wiązać się z realnym ryzykiem wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z motywów wniosku nie wynika, aby wykonanie decyzji spowodowało niebezpieczeństwo znacznej szkody lub trudne do odwrócenia skutki. Nie określono jakie mogą być koszty takich inwestycji, a także nie uzasadniono w żaden sposób, że koszty owe mogą być znaczne i rzutować na sytuację majątkową skarżącego. Wobec tego Sąd meriti stwierdził, że w skardze zaprezentowano wyłącznie rozbudowaną argumentację wskazującą na negatywną ocenę zaskarżonej decyzji, jednak nie zawarto twierdzeń wskazujących w istocie na to, że z wykonaniem zaskarżonej decyzji łączy się niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Mając na względzie powyższe Sąd Wojewódzki na podstawie art. 61 § 3 i 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", orzekł jak w sentencji postanowienia. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł B. D. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 61 § P.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że w niniejszej sprawie nie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w razie realizacji przez skarżącego niejasnych i niemożliwych do wykonania postanowień decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku z dnia 12 lutego 2024 r. W oparciu o powyższy zarzut skarżący wniósł o: - zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez wstrzymanie wykonania zaskarżonych decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 lutego 2024 r. wydaną w sprawie znak: [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia 30 listopada 2023 r., znak: [...] do czasu prawomocnego zakończenia niniejszego postępowania sądowego, ewentualnie o: - uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez sąd pierwszej instancji. - zwrot na rzecz skarżącego kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych Nadto, na podstawie art. 61 § 4 P.p.s.a., skarżący w osobie pełnomocnika wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji, ze względu na zmianę okoliczności i stanu faktycznego w sprawie oraz wniósł o przeprowadzanie dowodów dołączonych do wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji, jako istniejących w momencie wydania decyzji a nieznanych organowi o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., co prowadzić powinno do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a., a także z nowych dowodów których przeprowadzenie jest niezbędne dla prawidłowego ustalenia obecnego stanu faktycznego w sprawie: 1. postanowienie z dnia 31 marca 2024 roku; 2. zawiadomienie z dnia 15 maja 2024 roku o wykonaniu decyzji; 3. pismo z dnia 7 czerwca 2024 roku o obowiązku budowy płotu akustycznego; 4. zlecenie wykonania pomiaru z dnia 26 czerwca 2024 roku (email); 5. wniosek o konsultacje w zakresie postawienia ekranu dźwiękochłonnego z dnia 27 czerwca 2024 roku; 6. postanowienie o nałożeniu grzywny z dnia 19 czerwca 2024 roku; 7. zawiadomienie o wszczęciu postępowania egzekucyjnego z dnia 25 czerwca 2024 roku; 8. przykładowa cena płotu wyciszającego wraz z szacunkowym wyliczeniem na podstawie podziału kosztów. W odpowiedzi na zażalenie uczestnik postępowania T. S. wniósł o jego oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 61 § 3 P.p.s.a. - sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli w wyniku jego wykonania zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z cytowanego przepisu wynika zatem, że to na skarżącym ciąży obowiązek wykazania, że spełnione zostały zawarte w nim przesłanki. Sąd natomiast może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli jest spełniona ustawowa przesłanka określona jako potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdy akt lub czynność zostanie wykonana. Podkreślić trzeba, że przepis ten stanowi wyjątek od ogólnej zasady, w myśl której wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Jednocześnie należy pamiętać, że możliwość wstrzymania wykonania zaskarżonego orzeczenia na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a. nie oznacza, że Sąd jest zobligowany w każdym przypadku - niezależnie od okoliczności sprawy - uwzględnić wniosek strony skarżącej. Wniesienie skargi nie pociąga za sobą automatycznego skutku suspensywności i wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu zależy od oceny Sądu, czy istnieją przesłanki uzasadniające takie rozstrzygnięcie (por. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2005, s. 294 i nast.). Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji polega na wstrzymaniu skutków prawnych, które ona wywołuje. O możliwości przyznania ochrony tymczasowej na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a. nie decyduje rodzaj zaskarżonego aktu, ale to czy w postępowaniu sądowoadministracyjnym prowadzonym w granicach sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem administracyjnym, w wyniku wstrzymania wykonania aktu, nastąpi ochrona interesu strony przed skutkami wskazanymi w tym przepisie. Ustawa wymienia w omawianym przepisie dwie przesłanki: niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Przy czym, jak przyjęto w judykaturze, chodzi tu o taką szkodę (majątkową lub niemajątkową), która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego (por. postanowienie NSA z dnia 20 września 2022 r., sygn. III OZ 526/22, LEX nr 3410699). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wyjaśnić należy, że wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, który skarżący złożył w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji, powinien być poparty faktami i ewentualnie odnoszącymi się do nich dowodami, które uzasadniałyby wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Złożony przez skarżącego wniosek nie zawierał natomiast merytorycznego uzasadnienia. Niewątpliwie we wniosku skarżący powinien był wykazać okoliczności, które uzasadniają jego twierdzenia oraz ewentualnie poprzeć twierdzenia odnoszącymi się do nich dowodami, które uzasadniają wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Przytoczone dopiero w zażaleniu argumenty i załączone dokumenty przemawiające, w ocenie skarżącego, za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji, nie mogą uzasadniać uwzględnienia takiego zażalenia, nawet przy spełnieniu przesłanek określonych w art. 61 § 3 P.p.s.a., w przypadku, gdy Sądowi pierwszej instancji nie można zarzucić naruszenia prawa. Zażalenie nie jest bowiem środkiem służącym do uzupełniania złożonego w sprawie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Zażalenie jest jednym z dwóch środków odwoławczych od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Postępowanie zażaleniowe ma na celu zweryfikowanie prawidłowości działania Sądu pierwszej instancji przy wydawaniu objętego zażaleniem postanowienia, (co wynika z art. 194 § 1 P.p.s.a.), a nie ponowne rozpoznanie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Oznacza to, że w rozpoznawanej sprawie rola Naczelnego Sądu Administracyjnego ogranicza się jedynie do kontroli pod względem zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia Sądu Wojewódzkiego. Przyjęcie odmiennego stanowiska mogłoby stanowić uzasadniony zarzut naruszenia konstytucyjnej zasady dwuinstancyjności postępowania sądowadministracyjnego oraz doprowadzić do niedopuszczalnej sytuacji, w której zażalenie ze środka zaskarżenia stałoby się pismem uzupełniającym kompletny z punktu widzenia wymogów formalnych wniosek o udzielenie ochrony tymczasowej (por. postanowienia NSA z dnia: 23 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OZ 375/09, LEX nr 533096; 29 listopada 2011 r., sygn. akt II OZ 1240/11, LEX nr 1070518). Podanie zatem przez skarżącego dopiero na etapie zażalenia okoliczności i dokumentów na poparcie swojego stanowiska, nie mogło odnieść zamierzonego skutku. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu i na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał o kosztach postępowania zażaleniowego, ponieważ żaden przepis ustawy P.p.s.a., jak i żaden przepis szczególny, nie przewidują wydania tego rodzaju rozstrzygnięcia.