III OZ 483/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Artur Kuś po rozpoznaniu w dniu 15 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia E. P. i C. P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 23 maja 2025 r., sygn. akt IV SA/Wa 900/25 o odmowie wstrzymania wykonania decyzji w sprawie ze skargi E. P. i C. P. na decyzję Ministra Infrastruktury z 5 lutego 2025 r. nr DOK-3.774.6.2023.KPL w przedmiocie ustalenia charakteru wód postanawia: oddalić zażalenie. E. P. i C. P. (dalej: "skarżący") wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Infrastruktury z 5 lutego 2025 r. nr DOK-3.774.6.2023.KPL dotyczącą ustalenia charakteru wód zlokalizowanych na działkach ew. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] obręb [...] gmina [...], powiat [...], województwo [...]. W skardze zawarli wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji. W uzasadnieniu wniosku stwierdzili, że zaskarżona decyzja stanowi podstawę do dokonania zmian w ewidencji gruntów i budynków, jak również zmiany kwalifikacji należących do skarżących nieruchomości – na grunty pod wodami powierzchniowymi płynącymi – a co za tym idzie, zmianę jego własności. Skarżący podnieśli, że właścicielem przedmiotowych działek od 2007 r. jest C. P., od którego część udziałów odkupiła następnie E. P.. Skarżący stwierdzili, że wykonanie decyzji grozi zaistnieniem kolizji pomiędzy zasadą rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych a regulacją art. 219 ust. 2 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 960, dalej: "p.w."). Zdaniem skarżących przedmiotowa decyzja może pociągnąć za sobą "niewyobrażalne skutki prawne i finansowe" po stronie Skarbu Państwa z tytułu potencjalnych roszczeń odszkodowawczych, jak również "zaburzy stosunki własnościowe" dla terenów leżących przy zbiorniku wodnym w [...] oraz byłaby podstawą do wzruszenia wielu postępowań sądowych i administracyjnych. Pismem z 15 maja 2025 r. skarżący ponowili wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 23 maja 2025r. sygn. akt IV SA/Wa 900/25 odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia powołał treść art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a."). Odnosząc się do argumentu zmiany kwalifikacji gruntów będących przedmiotem postępowania, Sąd I instancji stwierdził, że zmiany te nie mają charakteru trudno odwracalnego, a w przypadku uchylenia zaskarżonej decyzji nastąpi przywrócenie ewentualnie wprowadzonych zmian w rejestrach do stanu sprzed jej wydania. Ponadto zauważył, że zgodnie z art. 216 ust. 2 p.w. grunty pokryte śródlądowymi wodami płynącymi nie podlegają obrotowi cywilnoprawnemu, z wyjątkiem przypadków określonych w ustawie. Jednocześnie Sąd I instancji stwierdził, że wniosek nie skonkretyzował żadnych okoliczności faktycznych, które mogłyby prowadzić do wniosku, że taki obrót ze szkodą dla skarżących mógłby nastąpić. Zdaniem Sądu I instancji teza o zaistnieniu "niewyobrażalnych skutków prawnych i finansowych" stanowi hasłowy argument o wysokim stopniu ogólności, a bez jakiegokolwiek skonkretyzowania (np. w postaci już pojawiających się roszczeń) nie może zostać uznana za realną przesłankę do zastosowania ochrony tymczasowej w niniejszej sprawie. Jednocześnie Sąd I instancji stwierdził, że zarzuty podniesione wobec samej decyzji mogą stanowić skutecznego uzasadnienia wniosku o wstrzymanie jej wykonania. Podkreślił, że na etapie rozpoznawania wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego orzeczenia sąd nie bada trafności zarzutów zgłoszonych w skardze odnośnie niezgodności zaskarżonego aktu z prawem, a jedynie dokonuje oceny wystąpienia ustawowych przesłanek uzasadniających wstrzymanie jego wykonania. Ustosunkowanie się do zarzutów skargi na etapie rozpoznawania przedmiotowego wniosku jest niedopuszczalne. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem zażalenia skarżących do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym wyrazili niezadowolenie ze stanowiska zajętego przez Sąd I instancji. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu wobec wadliwego przyjęcia, że w przedmiotowym stanie faktycznym nie wystąpiły przesłanki do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 1 p.p.s.a. wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednak po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o którym mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków (art. 61 § 3 p.p.s.a.). Z konstrukcji powyższego przepisu wynika, że obowiązek przedstawienia okoliczności, które pozwolą sądowi na dokonanie oceny, czy spełnione są przesłanki uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, spoczywa wyłącznie na wnioskodawcy. Domagając się wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, skarżący musi wykazać, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia tym aktem znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wniosek o udzielenie tymczasowej ochrony powinien zawierać zatem spójną argumentację, popartą faktami oraz ewentualnie odnoszącymi się do nich dowodami, które uzasadniają wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny podziela argumentację przedstawioną przez Sąd I instancji w zakresie braku podstaw do uwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący nie uprawdopodobnili, że wykonanie decyzji może spowodować trudne do odwrócenia skutki lub znaczną szkodę. We wniosku nie powołano żadnych konkretnych argumentów uzasadniających twierdzenie o ryzyku wystąpienia niebezpieczeństwa wyrządzenia szkody jak również nie przedstawiono żadnych dokumentów. Brak uzasadnienia wniosku nie pozwala przyjąć, że skarżący uzasadnili spełnienie przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla także, iż rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji sąd nie dokonuje oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji i tym samym nie bierze pod uwagę merytorycznych zarzutów skargi oraz przekonania strony skarżącej o wydaniu zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa. Wstrzymanie wykonania decyzji jest instytucją procesową i nie ma nic wspólnego z kontrolą zaskarżonej decyzji, służąc jedynie zabezpieczeniu interesów strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym aż do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez sąd administracyjny. Ocena czy doszło do naruszenia zarzucanych w skardze przepisów nie jest przedmiotem postępowania w sprawie wpadkowej zainicjowanej wnioskiem o wstrzymanie wykonania decyzji. Na tym etapie postępowania Sąd rozpatrując wniosek o udzielenie ochrony tymczasowej na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., nie bada tej kwestii. Powołany przepis upoważnia Sąd tylko do oceny złożonego wniosku, w której to ocenie nie mieści się weryfikacja prawidłowości decyzji. Ochrona tymczasowa jest bowiem odrębną instytucją od kontroli legalności aktu wydanego przez organ, której w postępowaniu sądowoadministracyjnym dokonuje sąd, natomiast przesłanki z art. 61 § 3 p.p.s.a. nie są tożsame z tymi, które decydują o zasadności skargi. W konsekwencji sąd, przy rozpatrywaniu wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji, nie może brać pod uwagę merytorycznych zarzutów skargi oraz przekonania strony skarżącej o wydaniu spornej decyzji z naruszeniem przepisów prawa (por. postanowienie NSA z 2 września 2016 r., I OZ 894/16). Zawarte w skardze zarzuty dotyczące legalności zaskarżonej decyzji Sąd I instancji podda ocenie w trakcie rozpoznawania skargi, gdyż wchodzenie w meritum sprawy na etapie badania zasadności wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu, mijałoby się z celem tej instytucji. Ustosunkowanie się do zarzutów skargi na etapie rozpoznawania przedmiotowego wniosku jest niedopuszczalne. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu i na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.