III OZ 719/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Korzeniowski po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia J. L. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 627/22 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi J. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 6 maja 2022 r. nr SKO.4161.143.21 w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia postanawia: oddalić zażalenie. Postanowieniem z dnia 25 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 627/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi J. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 6 maja 2022 r. nr SKO.4161.143.21 w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji wskazał, że skarżący w skardze zawarł wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W jego uzasadnieniu wskazano, że skarżący jest stroną postępowania i zaskarżona decyzja powinna być doręczona na jego adres domowy. W związku z tym, że organ II instancji skierował decyzję do osoby nieuprawnionej, w ocenie skarżącego, bezsprzecznie zachodzą przesłanki wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Jednocześnie skarżący wskazał, że brak wstrzymania wykonania decyzji umożliwi uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uwzględniającego wiatrak na działce nr [...], żeby w ten sposób go zalegalizować, pomimo wciąż wadliwych decyzji środowiskowych. W ocenie skarżącego tylko wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji da gwarancję, że do czasu zakończenia postępowania wiatraki, bez decyzji środowiskowej, nie zostaną ujęte w planie. Zdaniem skarżącego skutek objęcia wiatraka planem zagospodarowania przestrzennego będzie trudny do odwrócenia. Odmawiając wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, Sąd I instancji wyjaśnił, że w dniu 13 maja 2021 r. weszły w życie zmiany w ustawie o udostępnianiu informacji o środowisku dokonane art. 1 ustawy nowelizującej z dnia 30 marca 2021 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r. poz. 784). Zgodnie z treścią dodanego ustawą nowelizującą art. 86f ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, do skargi na decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach stosuje się przepis art. 61 § 3 ppsa, z tym że przez trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w tym przepisie, rozumie się następstwa wynikające z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego wydano zaskarżoną decyzję. Sąd rozpatruje wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 30 dni od dnia wpływu wniosku do sądu (ust. 2). Natomiast w myśl art. 28 ustawy nowelizującej do postępowań sądowoadministracyjnych dotyczących decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1, 2, 4-6, 8-10, 14, 17, 18, 20, 21, 23 lub 26 ustawy zmienianej w art. 1, poprzedzonych decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach wydaną w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, wszczętych i niezakończonych prawomocnym orzeczeniem przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustaw zmienianych w art. 1-4, art. 6, art. 8-12 i art. 14-25, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że przepis art. 86f ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku wyraźnie wskazuje, że przez trudne do odwrócenia skutki rozumie się następstwa wynikające z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego wydano zaskarżoną decyzję. Przepis ten wiąże więc pojęcie trudnych do odwrócenia skutków z następstwami wynikającymi z podjęcia realizacji przedsięwzięcia. Innymi słowy, aby można było rozważać kwestię zaistnienia ww. skutków, w sprawie musi nastąpić podjęcie realizacji przedsięwzięcia. W rozpoznawanej sprawie, Sąd I instancji stwierdził, że skarżący w ogóle nie odniósł się do kwestii podjęcia realizacji przedsięwzięcia. We wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji środowiskowej, wnioskodawca powinien określić jakie prace zostały podjęte i przedstawić środki dowodowe, które by te okoliczności uprawdopodobniły, a następnie wyjaśnić w jaki sposób konkretne podjęte działania prowadziłyby do powstania niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Brak uzasadnienia wniosku lub niewykazanie przesłanek z art. 61 § 3 ppsa stanowi wystarczającą podstawę do negatywnego rozpoznania wniosku. Zatem, żądając udzielenia ochrony tymczasowej, skarżący powinien we wniosku wskazać, na której przesłance opiera swoje żądanie oraz je uzasadnić, odwołując się do konkretnych dokumentów znajdujących się w aktach sprawy lub też załączyć nowe dowody na poparcie wniosku. W ocenie Sądu I instancji, skarżący nie przedstawił przekonujących dowodów i argumentów, które uprawdopodobniłyby zaistnienie w rozpoznawanej sprawie przesłanek zastosowania ochrony tymczasowej. Tymczasem to na wnioskodawcy spoczywa ciężar uprawdopodobnienia zaistnienia przesłanek uzasadniających wstrzymanie wykonania decyzji. Sąd I instancji wyjaśnił również, że ustalenie środowiskowych uwarunkowań dla określonego przedsięwzięcia lub stwierdzenie braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko nie oznacza ani automatycznej zgody na podjęcie jakichkolwiek robót budowlanych związanych z jego realizacją ani bezwarunkowego umożliwienia lokalizacji elektrowni wiatrowej na danym obszarze w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Ponadto zdarzenia hipotetyczne, posiadające nawet pewien stopień prawdopodobieństwa, nie mogą stanowić skutecznej przesłanki uwzględnienia wniosku. Podstawę wstrzymania wykonania decyzji mogą bowiem stanowić wyłącznie konkretne okoliczności oraz dane, a nie zdarzenia niepewne, mogące hipotetycznie wystąpić w przyszłości. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł skarżący, domagając się zmiany inkryminowanego postanowienia i wstrzymania wykonania decyzji, ewentualnie uchylenia zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Łodzi. W uzasadnieniu zażalenia skarżący podał, że przedsięwzięcie w postaci wiatraka na działce nr [...] zostało już w całości zrealizowane i nie powinno to wymagać jakiegokolwiek dowodzenia, ponieważ jest to okoliczność od 10 lat znana stronom niniejszego postępowania oraz WSA w Łodzi i NSA, i wprost wynika z akt. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie nie jest zasadne. Zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.), po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącego złożenia wniosku do sądu. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Zgodnie z art. 86f ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2022 r. poz. 1029 z późn. zm.) do skargi na decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach stosuje się przepis art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z tym że przez trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w tym przepisie, rozumie się następstwa wynikające z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego wydano zaskarżoną decyzję. Przyznanie stronie skarżącej ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi odstępstwo od ogólnej reguły wyrażonej w art. 61 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którą wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Przesłanki jakimi powinien kierować się sąd przy rozstrzyganiu takiego wniosku w sposób wyczerpujący zostały określone w art. 61 § 3 tej ustawy, w myśl którego są nimi: niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Przesłanki te należy wiązać z sytuacją, która może powstać, gdy zaskarżony do sądu akt administracyjny zostanie wykonany, a następnie na skutek uwzględnienia skargi akt ten zostanie wzruszony. Wykazanie istnienia tych przesłanek spoczywa na stronie. Z powyższego wynika, że strona powinna we wniosku przedstawić taką argumentację, którą przekona Sąd, że konsekwencje wykonania zaskarżonego aktu mogą spowodować znaczną szkodę lub doprowadzić do powstania trudnych do odwrócenia skutków. Brak uzasadnienia wniosku lub niewykazanie przesłanek z art. 61 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stanowi wystarczającą podstawę do negatywnego rozpoznania wniosku. Zatem, żądając udzielenia ochrony tymczasowej, strona skarżąca powinna we wniosku wskazać, na której przesłance opiera swoje żądanie oraz je uzasadnić, a także w miarę potrzeby przedstawić stosowne dowody. W niniejszej sprawie skarżący złożył wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni wiatrowej na działce nr [...]. Swój wniosek uzasadnił wyłącznie tym, że inkryminowana decyzja została skierowana do osoby nieuprawnionej, podczas gdy powinna być doręczona na jego adres domowy oraz że brak wstrzymania umożliwi uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uwzgledniającego wiatrak na działce nr [...], żeby w ten sposób go zalegalizować pomimo wciąż wadliwych decyzji środowiskowych. Skarżący nie przedstawił jednak jakichkolwiek konkretnych argumentów, odnoszących się do realiów niniejszej sprawy, a stanowiących o niebezpieczeństwie wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w przypadku wykonania zaskarżonej decyzji. Niewystarczające jest powołanie się wyłącznie na powyższe okoliczności, skoro skarżący nie podał jakie konkretnie szkody lub niebezpieczeństwa z tym się wiążą. Skarżący powinien był przedstawić we wniosku na czym konkretnie polega niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Skarżący powinien tak określić ewentualną szkodę i wskazać na skutki, które trudno będzie odwrócić, by Sąd mógł stwierdzić, w oparciu o konkretne dane, że jej wielkość może być znaczna, a skutki wykonania decyzji istotnie trudne do odwrócenia. Na skarżącym spoczywa obowiązek co najmniej uprawdopodobnienia w sposób rzetelny i jasny istnienia przesłanek z art. 61 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Tymczasem z wniosku skarżącego nie można wywieść, w jaki konkretnie sposób zaskarżona decyzja oddziałuje na środowisko i na wskazywaną działkę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, trafnie Sąd pierwszej instancji uznał, że skarżący nie uprawdopodobnił przesłanek udzielenia ochrony tymczasowej z art. 61 § 3 powołanej ustawy. Wskazać należy, że na Sądzie I instancji nie spoczywał obowiązek szukania argumentów i dowodów w aktach sprawy, a nawet w samej skardze, na poparcie wniosku złożonego przez stronę. Wniosek skarżącego powinien być uzasadniony oddzielnie lub bezpośrednimi, konkretnymi odniesieniami do treści skargi lub do akt sprawy. W okolicznościach niniejszej sprawy za prawidłowe należy uznać rozstrzygnięcie Sądu I instancji, który odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji z uwagi na brak uprawdopodobnienia zaistnienia przesłanek z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 86f ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.