III OZ 73/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Wincenciak po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia M.H. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2024 r. sygn. akt I SO/Wa 7/24 o oddaleniu wniosku M.H. o wymierzenie Prokuratorowi Prokuratury Rejonowej w [...] grzywny za nieprzekazanie skargi wraz z odpowiedzią na skargę oraz aktami sprawy postanawia uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać wniosek M.H. Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. M.H. (dalej w skrócie: "wnioskodawczyni" lub "skarżąca") pismem z dnia 18 lipca 2024 r., powołując się na art. 55 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej w skrócie: "p.p.s.a."), wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosek o wymierzenie Prokuratorowi Prokuratury Rejonowej w [...] (dalej w skrócie: "organ" lub "Prokurator") grzywny za nieprzekazanie Sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Do wniosku załączyła datowaną na 13 lipca 2023 r. "Skargę na bezczynność organu prowadzącego postępowanie" w sprawie o sygn. akt [...]. W odpowiedzi na w/w wniosek Prokurator podał, że prowadzone przez tutejszą Prokuraturę postepowanie o sygn. akt [...] zostało zakończone w dniu 15 lipca 2021 r. wniesieniem do Sądu Rejonowego w [...] II Wydział Karny aktu oskarżenia przeciwko M.H. o czyny z art. 190a § 1 i inne Kodeksu karnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 29 listopada 2024 r. sygn. akt I SO/Wa 7/24 oddalił wniosek M.H. o wymierzenie Prokuratorowi grzywny za nieprzekazanie w terminie skargi wraz z aktami sprawy. W uzasadnieniu postanowienia podał, że zgodnie z art. 55 § 1 p.p.s.a., w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Z w/w przepisu wynika, że wymierzenie grzywny nie jest obligatoryjne, ale ma charakter fakultatywny i uzależnione jest od dokonania oceny, czy grzywna spełni swoje funkcje. W ocenie Sądu pierwszej instancji, do wymierzenia organowi grzywny nie wystarczy jedynie opóźnienie w przekazaniu sądowi skargi. Niezbędne jest także dodatkowe ustalenie obciążających organ przyczyn w zaistnieniu tego faktu. Odpowiedzialność organu wynikająca z art. 55 § 1 p.p.s.a. nie jest zatem odpowiedzialnością rodzącą się w sposób automatyczny. Sąd administracyjny, rozpoznając wniosek o wymierzenie organowi grzywny, bierze bowiem pod uwagę specyfikę i charakter okoliczności danej sprawy, w tym przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. W ocenie WSA w Warszawie, w rozpoznawanej sprawie wniosek o wymierzenie grzywny dotyczył niezrealizowania obowiązku przekazania przez Prokuratora, w terminie 30 dni, skargi wnioskodawczyni z dnia 13 lipca 2023 r. "na bezczynność organu", wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy oraz odpowiedzią na skargę. Uzasadniając nieprzekazanie w/w dokumentów Prokurator wskazał, że postepowanie prowadzone przez Prokuraturę o sygn. akt [...] zostało zakończone aktem oskarżenia skierowanym do Sądu Rejonowego w [...] przeciwko M.H. Organ stwierdził ponadto, że akta sprawy znajdują się w/w Sądzie, gdzie toczy się w tej sprawie postępowanie karne. Sąd pierwszej instancji za niezasadne uznał wymierzenie Prokuratorowi grzywny w sytuacji, gdy skarżąca – na jednoznaczne i prawidłowo doręczone wezwanie – nie wskazała konkretnie jakiej sprawy skarga dotyczy oraz nie podała sygnatury sprawy. WSA w Warszawie podkreślił, że Prokurator miał uzasadnione podstawy, aby na podstawie treści złożonej skargi przyjąć, że "skarga na bezczynność" jest w istocie zażaleniem złożonym w trybie przepisów Kodeksu postępowania karnego (art. 306 § 3). Ponadto, co istotne, w orzecznictwie sądów administracyjnych (przed podjęciem przez NSA w składzie siedmiu sędziów uchwały z dnia 16 kwietnia 2024 r. sygn. akt III OPS 1/23) istniało rozbieżne stanowisko sądów co do tego, czy dopuszczalny jest w ogóle wniosek o wymierzenie grzywny w sytuacji, gdy skarga jest niedopuszczalna. Okoliczność, że kwestia ta została rozstrzygnięta i przesądzona dopiero po złożeniu przez skarżącą wniosku o wymierzenie grzywny Prokuratorowi, stanowi dodatkowy argument za nieuwzględnieniem żądania wnioskodawczyni. Trzeba także podkreślić, że czym innym jest uznanie prokuratora za organ administracji na przykład w sytuacji, gdy działa na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, a czym innym jest działalność prokuratora jako organu ścigania, tj. organu, który w żadnej mierze nie podlega kognicji sądów administracyjnych. W tym ostatnim kontekście przekazanie sądowi administracyjnemu akt z postępowania przygotowawczego w sprawie karnej nie znajduje podstaw normatywnych i nie miało dotychczas odzwierciedlenia w praktyce. Z uwagi na powyższe Sąd pierwszej instancji uznał, że wniosek o wymierzenie Prokuratorowi grzywny jest niezasadny, tym bardziej w sytuacji, gdy skarżąca nie wskazała nawet sygnatury akt sprawy. Dodatkowo wskazał, że wymierzenie organowi kolejnej grzywny ze skargi i wniosku M.H. w realiach jej wielu "spraw" (jak wskazał Prokurator – 25 spraw) nie znajduje uzasadnienia, gdyż nie spełnia funkcji prewencyjnej, a jest jedynie nadużyciem prawa przez skarżącą. Oczywiste przy tym jest, że działalność Prokuratora – jako organu ścigania nie podlega jakiejkolwiek kontroli tutejszego Sądu. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem zażalenia M.H. do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym wniosła o jego uchylenie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 54 § 2 w zw. z art. 55 § 1 p.p.s.a., wskazując, iż organ nadal nie przekazał jej skargi do WSA w Warszawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 54 § 1, § 1a i § 2 zd. pierwsze p.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania są przedmiotem skargi. Skargę w formie dokumentu elektronicznego wnosi się do elektronicznej skrzynki podawczej tego organu. Organ przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej, w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Przepisy te statuują bezwzględny obowiązek przekazania sądowi dokumentów warunkujących przeprowadzenie kontroli sądowej. Organ musi wykonać w/w obowiązek w terminie trzydziestu dni od dnia wniesienia skargi, przy czym przepisy szczególne mogą przewidywać inne terminy. Wyraźne zakreślenie przez ustawodawcę ram czasowych dopełnienia czynności przewidzianych w art. 54 § 2 p.p.s.a. stanowi odrębny, choć związany z pozostałymi powinnościami określonymi w tym przepisie, obowiązek działania organu, który wyklucza jego jakąkolwiek swobodę w tym zakresie. Podkreślenia wymaga, że w świetle art. 55 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a., w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Wbrew twierdzeniu Sądu pierwszej instancji, wyłączną przesłanką orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny jest zatem niewypełnienie obowiązków procesowych określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. w terminie przewidzianym w tym przepisie. Grzywnie tej nadano mieszany (dyscyplinująco-restrykcyjny) charakter, czyniąc z niej podstawową gwarancję procesową realizacji konstytucyjnej zasady prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). To, jakie przyczyny spowodowały nieprzekazanie skargi sądowi administracyjnemu, pozostaje bez znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny, może mieć jedynie wpływ na jej wysokość. Co więcej, postępowanie w sprawie wymierzenia organowi grzywny jest odrębnym postępowaniem wszczynanym na wniosek strony skarżącej (w rozumieniu art. 63 p.p.s.a.), a zatem wyłączną przesłanką orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny (art. 55 § 1 p.p.s.a.) jest niewypełnienie obowiązków procesowych określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. w terminie przewidzianym w tym przepisie – niezależnie od tego, czy działanie lub zaniechanie tego organu podlega kognicji sądów administracyjnych. Oznacza to, że skoro postępowanie z wniosku o wymierzenie organowi grzywny jest prowadzone w odrębnej sprawie sądowoadministracyjnej (określonej w art. 54 § 2 p.p.s.a.), aniżeli sprawa sądowoadministracyjna zainicjowana wniesieniem skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego (w tej sprawie – w ocenie skarżącej – bezczynność Prokuratora), to w postępowaniu z wniosku o wymierzenie organowi grzywny sąd administracyjny nie jest uprawniony do ustalania, czy podmiot, któremu – zdaniem wnioskodawcy – należy wymierzyć grzywnę, jest organem podlegającym sądowej kontroli administracji w rozumieniu art. 1 p.p.s.a., ponieważ okoliczność ta nie jest przesłanką warunkującą wymierzenie grzywny. Przesłankami uprawniającymi sąd administracyjny do wymierzenia grzywny jest jedynie wniosek oraz stwierdzenie niezastosowania się do obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. – bez względu na przyczyny nieprzekazania skargi sądowi w ustawowym terminie. Okoliczność zatem ewentualnej niedopuszczalności skargi nie ma znaczenia w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny, rozpoznając wniosek o wymierzenie grzywny, bada jedynie terminowość przekazania skargi. Stanowisko to zostało potwierdzone uchwałą siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2024 r. sygn. akt III OPS 1/23, w której uznano, że dopuszczalny jest wniosek o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. w sytuacji, gdy skarga, która nie została przekazana przez ten organ do sądu administracyjnego, jest niedopuszczalna. Błędne jest zatem twierdzenie Sądu pierwszej instancji, iż w tej sprawie Prokurator nie był zobowiązany do przekazania skargi. Ustalone w sprawie okoliczności odpowiadają dyspozycji przepisu art. 55 § 1 p.p.s.a. i oceny tej nie zmienia argumentacja Prokuratora podniesiona w odpowiedzi na wniosek. Treść skargi pozwala na jednoznaczne przyjęcie, iż jej adresatem jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zaś skarżonym w tej sprawie organem jest Prokurator Prokuratury Rejonowej w [...]. Jak już wyżej wskazano, to nie organ, a wyłącznie sąd administracyjny, dokonuje oceny, czy wniesiona do niego skarga jest dopuszczalna. Prokurator nie mógł zatem samodzielnie potraktować zaadresowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi jako w istocie zażalenia złożonego w trybie art. 306 § 3 Kodeksu postępowania karnego, ale winien był ją przekazać do WSA w Warszawie, żeby to właśnie ten Sąd stwierdził, czy skarga podlega kognicji sądów administracyjnych, czy też sądów powszechnych. Fakt wniesienia do Sądu Rejonowego w [...] aktu oskarżenia przeciwko M.H. nie ma znaczenia w kontekście oceny przesłanek wymierzenia Prokuratorowi grzywny. Z tych względów powołany w zażaleniu zarzut naruszenia art. 54 § 2 w zw. z art. 55 § 1 p.p.s.a. należało uznać za zasadny. Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę Sąd pierwszej instancji oceni, czy w sprawie zaistniały przesłanki określone w art. 55 § 1 p.p.s.a. i na podstawie tej oceny wyda rozstrzygnięcie w sprawie. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji postanowienia.