III OZ 77/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Fundacji Z. w L. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 2145/22 o odmowie wstrzymania wykonania decyzji w sprawie ze skargi Fundacji Z. w L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 5 sierpnia 2022 r., nr KOA/534/Oś/22 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Postanowieniem z 9 grudnia 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił wstrzymania wykonania decyzji Burmistrza Mszczonowa z 22 grudnia 2021 r., znak: G.6220.22.2019.JJ. W uzasadnieniu wskazał, że postanowieniem z 5 sierpnia 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie stwierdziło niedopuszczalność odwołania wniesionego przez Fundację od ww. decyzji Burmistrza Mszczonowa z 22 grudnia 2021 r. ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na "Budowie instalacji do odzysku/unieszkodliwienia odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne w Mszczonowie [...]". W skardze na powyższe postanowienie Fundacja wniosła o wstrzymanie wykonania decyzji Burmistrza z uwagi na niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W uzasadnieniu wniosku skarżąca postawiła szczególny nacisk na wadliwość wydanej przez Burmistrza decyzji m.in. przez niedokonanie prawidłowego ustalenia stanu faktycznego i wydanie rozstrzygnięcia niepopartego pełnymi wynikami co do oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Wskazała na dwa aspekty, co do których możliwe jest według skarżącej jednoznaczne stwierdzenie, że realizacja przedsięwzięcia spowoduje zanieczyszczenie środowiska naturalnego oraz będzie stanowiła zagrożenie dla zdrowia i życia lokalnych mieszkańców. Wymieniła, iż przedsięwzięcie nie spełnia kryterium dotrzymania standardów powietrza dla pyłu zawieszonego PM2,5 w lokalizacji przedsięwzięcia oraz zanieczyszczenie lokalnego środowiska wodnoglebowego poprzez substancję niebezpieczne. Powyższe stanowi zdaniem skarżącej niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Sąd ten omówił kwestię dopuszczalności wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji o charakterze materialnym (decyzja Burmistrza), w sytuacji skarżenia rozstrzygnięcia proceduralnego o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania od ww. decyzji. W ocenie Sądu, mając na uwadze okoliczności sprawy i przedmiot sprawy, jak i w kontekście systemowym - można próbować doszukiwać się pewnych racji, które mogłyby uzasadniać potrzebę rozważenia ochrony tymczasowej w odniesieniu do aktów o charakterze materialnym w niektórych sprawach, gdzie przedmiotem skargi jest rozstrzygnięcie proceduralne. Sąd ten wskazał, że decyzja organu pierwszej instancji, której wykonania obawia się skarżąca, obejmuje środowiskowe uwarunkowania. Jest to więc decyzja "wykonalna" - o zastosowaniu do niej art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") przesądza art. 86f ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 2373 ze. zm.). Niemniej, zdaniem Sądu pierwszej instancji, w niniejszej sprawie wniosek strony skarżącej nie zawiera uzasadnienia. Fundacja nie wyjaśniła niebezpieczeństwo jakiej realnej znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Sąd nie znalazł więc podstaw do uwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji organu pierwszej instancji, jak i podstaw, aby uwzględnić wniosek zakładając, iż dotyczy on zaskarżonego postanowienia. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła Fundacja. Podniosła, że wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji jej wniosek zawiera uzasadnienie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie jest zasadne. Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącego złożenia wniosku do sądu. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Przyznanie stronie skarżącej ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi odstępstwo od ogólnej reguły wyrażonej w art. 61 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którą wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Zgodnie z art. 86f ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. do skargi na decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach stosuje się przepis art. 61 § 3 p.p.s.a., z tym że przez trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w tym przepisie, rozumie się następstwa wynikające z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego wydano zaskarżoną decyzję. Należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że w świetle ww. przepisów dopuszczalne jest wstrzymanie wykonania decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia. Istota problemu powstałego na gruncie niniejszej sprawy wpadkowej polega na dopuszczalności wstrzymania na podstawie 61 § 3 p.p.s.a. decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, w sytuacji gdy przedmiotem skargi jest postanowienie organu drugiej instancji o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania. Powyższy problem dostrzegł Sąd pierwszej instancji, lecz nie zajął w tej kwestii stanowiska. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę wpadkową przedmiotowy wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji jest dopuszczalny. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dopuszczającym takie stanowisko przyjmuje się bowiem, że przepis art. 61 § 3 zdanie ostatnie p.p.s.a. ma szerszy zakres niż art. 135 p.p.s.a., który koncentruje się na pojęciu sprawy w znaczeniu materialnym, zaś względy celowości i konieczność zapewnienia skarżącym skutecznej ochrony tymczasowej uzasadnia przyznanie sądom administracyjnym możliwości wstrzymywania wykonania np. ostatecznej decyzji organu pierwszej instancji w sprawie ze skargi na postanowienie, które spowodowało, że decyzja ta stała się ostateczna, a więc postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania lub postanowienie o stwierdzeniu wniesienia odwołania z uchybieniem terminu, a także na postanowienie, które w razie odmiennej treści spowodowałoby, że decyzja przestałaby być ostateczna, np. postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania (zob. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 1 czerwca 2022 r., II OSK 1072/22; z 13 maja 2021 r., II OZ 205/21 i wskazane tam orzecznictwo; por. stanowisko przeciwne zaprezentowane w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 stycznia 2023 r., III OZ 748/22). Na uzasadnienie tego poglądu wskazać należy, iż ewentualna zasadność skargi wniesionej na postanowienie wydane na podstawie art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania, otwiera drogę do powtórnego rozpoznania sprawy administracyjnej w sensie materialnym w postępowaniu jurysdykcyjnym, a wykluczenie a limine możliwości wstrzymania wykonalności decyzji, której dotyczy to postanowienie, na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., mogłoby spowodować powstanie szkody lub skutków, o których mowa w tym przepisie, co pozostaje w sprzeczności z suspensywnym charakterem odwołania, którego dopuszczalność wniesienia jest badana w postępowaniu wpadkowym. Wobec powyższego przyjąć należy, że w postępowaniu wszczętym skargą na postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania możliwe jest wstrzymanie wykonania aktu, od którego zostało wniesione to odwołanie. Skuteczność takiego żądania zależy jednak od wskazania przez składającego wniosek okoliczności świadczących o tym, że wstrzymanie wykonania aktu lub czynności jest uzasadnione, ponieważ nieudzielenie ochrony tymczasowej wiązałoby się ze znaczną szkodą lub powstaniem trudnych do odwrócenia skutków. Powyższa kwestia jest zresztą przedmiotem zagadnienia prawnego przedstawionego Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w sprawie o sygnaturze II GPS 2/22. Niemniej. zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie zasada szybkości postępowania sądowoadministracyjnego (art. 7 p.p.s.a.) stoi na przeszkodzie zawieszeniu postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. do czasu wydania ww. uchwały. Przechodząc do rozpoznania przedmiotowego zażalenia, wskazać należy, że wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji w niniejszej sprawie wniosek Fundacji zawiera uzasadnienie. Mianowicie w aktach sądowych na kartach od 20v do 24 Fundacja przedstawia swoje argumenty, które mają świadczyć o zasadności wstrzymania wykonania decyzji organu pierwszej instancji. W zażaleniu Fundacja zwróciła uwagę na konkretne fragmenty uzasadnienia wniosku, które o tym świadczą. Tym samym trudno zgodzić się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji o tym, że wniosek Fundacji nie zawiera uzasadnienia. Osobną kwestią jest zaś ocena argumentacji strony skarżącej pod kątem przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. art. 86f ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. Niewystarczające jest z pewnością skwitowanie wniosku Fundacji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdzeniem, że "Fundacja nie wyjaśniła niebezpieczeństwa jakiej realnej znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków". Ponownie rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji organu pierwszej instancji Sąd pierwszej instancji oceni go pod kątem art. 86f ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. w zw. z art. 61 § 3 p.p.s.a., z uwzględnieniem argumentacji zawartej w zażaleniu. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.