III RN 117/99

Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu sprawy dyscyplinarnej obwinionego Marka K. w przedmiocie odmowy wykonania polecenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 19 października 1998 r. wydania wypisu aktu notarialnego (...) na skutek rewizji nadzwyczajnej Ministra Sprawiedliwości (...) od orzeczenia Sądu Dyscyplinarnego Izby Notarialnej w P. z dnia 5 grudnia 1998 r. (...) - oddalił rewizję nadzwyczajną. Dyrektor Departamentu Sądów i Notariatu Ministerstwa Sprawiedliwości przesłał notariuszowi Markowi K. faxem pismo z dnia 19 października 1998 r. o treści następującej: "Departament Sądów i Notariatu w ramach nadzoru wynikającego z art. 42 ustawy Prawo o notariacie prosi o przesłanie w terminie 3 dni wypisu aktu notarialnego umowy sprzedaży Stoczni G. Wypis ten jest niezbędny do wykorzystania dla celów służbowych w ramach sprawowanej kontroli nad postępowaniem upadłościowym (...)". Notariusz Marek K. w piśmie z dnia 20 października 1998 r. przesłanym faxem Dyrektorowi Departamentu odmówił wydania żądanego wypisu aktu notarialnego, ponieważ zgodnie z art. 110 Prawa o notariacie wypis aktu może być wydany stronom aktu lub osobom, dla których zastrzeżono w akcie prawo otrzymania wypisów albo za zgodą stron także osobom trzecim lub innym osobom zgodnie z prawomocnym postanowieniem sądu wojewódzkiego. Uprawnienie wydania wypisu umowy dla Ministra Sprawiedliwości nie wynika z treści art. 42 Prawa o notariacie. Wobec powyższego jako notariusza obowiązuje go zachowanie tajemnicy zgodnie z treścią art. 10 Prawa o notariacie. Minister Sprawiedliwości pismem z dnia 23 października 1998 r. wniósł, na podstawie art. 58 Prawa o notariacie, o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego przeciwko notariuszowi Markowi K. o to, że "w dniu 20 października 1998 r. pismem skierowanym do Wicedyrektora Departamentu Sądów i Notariatu Ministerstwa Sprawiedliwości odmówił wykonania pisemnego polecenia z dnia 19 października 1998 r. wydanego w trybie nadzoru sprawowanego przez Ministra Sprawiedliwości nad działalnością notariuszy w myśl art. 42 w związku z art. 45 ustawy Prawo o notariacie w sprawie przesłania do wglądu Ministrowi Sprawiedliwości wypisu aktu notarialnego (...), czym uniemożliwił prowadzenie czynności nadzorczych, co stanowi nie tylko przewinienie zawodowe z uwagi na naruszenie przepisu art. 15 par. 1 i art. 17 w związku z art. 45 ustawy Prawo o notariacie, ale również jest zachowaniem zdecydowanie nagannym, uchybiającym powadze i godności notariusza, wypełniającym dyspozycję art. 50 cytowanej ustawy". W ocenie Ministra Sprawiedliwości przepis art. 42 Prawa o notariacie, zawierający generalną normę upoważniającą do sprawowania nadzoru, daje formalne podstawy dla sprawowania nadzoru przez Ministra Sprawiedliwości osobiście, za pośrednictwem prezesów sądów apelacyjnych lub wojewódzkich albo przez wyznaczone osoby. W zakresie tego unormowania jest także upoważnienie do wydania przez Ministra Sprawiedliwości rozporządzenia w sprawie szczegółowego trybu wykonywania nadzoru. Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 kwietnia 1991 r. w sprawie trybu wykonywania nadzoru nad działalnością notariuszy i organów samorządu notarialnego /Dz.U. nr 42 poz. 188/ wymienia w par. 11 i par. 12 czynności nadzorcze zastrzeżone do kompetencji Ministra Sprawiedliwości, ale wyliczenie to nie ma charakteru enumeratywnego, a jedynie przykładowy. Minister Sprawiedliwości jest zdania, że wszystkie czynności wykonywane w ramach nadzoru nie mogą przekraczać upoważnienia zawartego w art. 45 Prawa o notariacie, który jako lex specialis, szczególnie w stosunku do przepisu art. 18 i art. 110 Prawa o notariacie, wyklucza ich stosowanie. Pogląd, jakoby czynności wymienione w tym przepisie mogły być wykonywane jedynie w ramach wizytacji i lustracji przez prezesów sądów apelacyjnych lub wojewódzkich jest niczym nieuzasadniony. Postrzeganie Ministra Sprawiedliwości w ramach sprawowanego nadzoru jako osoby podlegającej normie art. 18 i art. 110 Prawa o notariacie w zasadzie wyklucza możliwość wykonywania nadzoru przewidzianego w art. 45 tego Prawa. Sąd Dyscyplinarny Izby Notarialnej w P. orzeczeniem z dnia 5 grudnia 1998 r. (...) uniewinnił notariusza Marka K. obwinionego o to, że "odmówił wykonania polecenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 19 października 1998 r. wydania wypisu aktu notarialnego (...) w ramach sprawowanego nadzoru, czym uniemożliwił prowadzenie czynności nadzorczych, co stanowi przewinienie zawodowe z art. 50 ustawy prawo o notariacie". W ocenie Sądu Dyscyplinarnego osoby powołane do nadzoru nad notariuszami i organami samorządu notarialnego mają prawo wglądu w czynności notarialne, co zgodnie z etymologią słowa "wgląd" oznacza, że osoba taka "może na miejscu przeglądać wszelkie akty, dokumenty, księgi i repertoria, a nadto żądać celem bliższego zapoznania się kserokopii kontrolowanych dokumentów. Czynności kontrolne nie mogą jednak - zdaniem sądu orzekającego w niniejszej sprawie - posuwać się tak daleko, by osoba kontrolująca mogła otrzymać wypis aktu notarialnego". Sąd Dyscyplinarny uznał za trafny pogląd obwinionego, że art. 110 Prawa o notariacie wyraźnie stanowi komu i w jakich okolicznościach może być wydany wypis aktu notarialnego. Minister Sprawiedliwości jest "inną osobą", której wypis aktu notarialnego może być wydany jedynie po spełnieniu przesłanek z art. 110 par. 2 Prawa o notariacie. W ocenie Sądu Dyscyplinarnego przepis art. 110 stanowi lex specialis w stosunku do przepisu art. 45 Prawa o notariacie, co w niczym nie ogranicza Ministra Sprawiedliwości w jego prawach nadzorczych, a jedynie uniemożliwia wydanie organom nadzorczym wypisu aktu notarialnego. Obwiniony Marek K. był w usprawiedliwionym przekonaniu, że art. 110 Prawa o notariacie nie zezwala na wydanie wypisu aktu notarialnego Ministrowi Sprawiedliwości w ramach sprawowanego nadzoru, co wyłącza jego odpowiedzialność dyscyplinarną na zasadzie winy w ujęciu Kodeksu karnego. Minister Sprawiedliwości zaskarżył powyższe orzeczenie rewizją nadzwyczajną, w której zarzucił rażące naruszenie art. 45 w związku z art. 42 par. 1, art. 18 i art. 110 oraz art. 50 Prawa o notariacie i wskazując na powyższe podstawy wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy Sądowi Izby Notarialnej w Poznaniu do ponownego rozpoznania. W ocenie Ministra Sprawiedliwości Sąd Dyscyplinarny zaniechał obowiązku wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, jak tego wymaga przepis art. 366 par. 1 Kodeksu postępowania karnego. Pominięte zostało wyjaśnienie rzeczywistych przyczyn, z powodu których notariusz Marek K. odmówił "oczekiwanego od niego współdziałania z Ministrem Sprawiedliwości i przebiegu jego rozmów z Wicedyrektorem Departamentu Sądów i Notariatu oraz Sekretarzem Stanu w Ministerstwie Sprawiedliwości, na temat przedłożenia oczekiwanego przez te organy nadzorcze dokumentu". W tym zakresie Sąd Dyscyplinarny oparł się w zasadzie wyłącznie na wyjaśnieniach obwinionego, mimo że zachodziła potrzeba przeprowadzenia innych dowodów, chociażby z zeznań świadków. Przede wszystkim - twierdzi Minister Sprawiedliwości - zaskarżone orzeczenie zapadło z rażącym naruszeniem prawa materialnego. Prawo o notariacie, określając w art. 42 par. 1 nadzór Ministra Sprawiedliwości /osobiście lub przez inne osoby/ nad działalnością notariuszy, nie ograniczyło form tego nadzoru. Przepis art. 45 Prawa o notariacie uprawnia osoby uprawnione do nadzoru, w tym Ministra Sprawiedliwości i wyznaczonych jego przedstawicieli, do wglądu w czynności notarialne bez żadnych ograniczeń. Z przepisu tego wynika wprost, że osoby te mogą "osobiście zapoznać się z treścią każdego aktu notarialnego". Argumentum a minori ad maius, skoro osoby uprawnione do nadzoru mają prawo wglądu w czynności notarialne, a więc w oryginały aktów notarialnych, nie można odmówić im prawa wglądu w wypisy z takich aktów, stanowiące wierną kopię oryginału sporządzanego w jednym egzemplarzu. Szczególne przepisy dotyczące wydawania wypisów aktu notarialnego /art. 109-110 Prawa o notariacie/ nie dotyczą zatem czynności nadzoru, w ramach którego udostępnienie wypisu nie stanowi "wydania wypisu aktu notarialnego", o którym mowa art. 110 Prawa o notariacie. W ocenie Ministra Sprawiedliwości to właśnie przepisy art. 42 i art. 45 Prawa o notariacie stanowią normy szczególne w stosunku do art. 110 tej ustawy, a nie odwrotnie, jak to wadliwie przyjmuje Sąd Dyscyplinarny. Przyjęcie stanowiska Sądu oznaczałoby, że Minister Sprawiedliwości, chociaż uprawniony do wglądu w czynności notarialne, nie może uzyskać jedynego znanego Prawu o notariacie "legalnego dokumentu", przedstawiającego pełną treść aktu notarialnego, a więc umożliwiającego jego analizę w celu zbadania jego zgodności z prawem, a notariusze są zwolnieni z obowiązku udostępnienia ich do wglądu temu organowi i osobom przezeń wyznaczonym. Sąd Najwyższy zważył, co następuje: Rewizja nadzwyczajna nie ma usprawiedliwionych podstaw, bowiem zaskarżone orzeczenie Sądu Dyscyplinarnego Izby Notarialnej w P. nie narusza rażąco wskazanych w niej przepisów prawa. Z przepisów ustawy z dnia 21 marca 1991 r. - Prawo o notariacie /Dz.U. nr 22 poz. 91 ze zm./ wynika, że notariusze, których status prawny jest złożony, nie podlegają służbowo Ministrowi Sprawiedliwości, lecz wyłącznie nadzorowi tego Ministra sprawowanemu na podstawie i w granicach wyznaczonych przepisami Prawa o notariacie, przy czym wymaga podkreślenia, że przepis art. 42 par. 1 Prawa o notariacie wyraźnie rozróżnia nadzór nad działalnością notariuszy od nadzoru nad działalnością organów samorządu notarialnego. Przedmiotem sporu w rozpatrywanej sprawie jest kwestia, czy w zakresie nadzoru nad działalnością notariuszy mieszczą się uprawnienia Ministra Sprawiedliwości do wydawania notariuszom polecenia przesłania w określonym terminie wypisu aktu notarialnego. Nie jest trafny pogląd Ministra Sprawiedliwości, że Prawo o notariacie, określając w art. 42 par. 1 nadzór Ministra Sprawiedliwości /osobiście lub przez inne osoby/ nad działalnością notariuszy, nie ograniczyło form tego nadzoru. Nadzór Ministra Sprawiedliwości nad notariatem, w tym nad działalnością notariuszy, jest nadzorem prawnym, a to oznacza, że zarówno zakres, przedmiot i kryteria nadzoru, jak i przede wszystkim formy nadzoru są ściśle określone przez ustawy. W związku z tym i z konstytucyjną zasadą działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa /art. 7 Konstytucji RP/ należy przyjąć, że Minister Sprawiedliwości może podejmować w stosunku do notariatu wyłącznie te czynności prawne, do których uprawniają wyraźnie przepisy ustawowe. W ocenie Sądu Najwyższego przepis art. 45 Prawa o notariacie wyczerpująco określa uprawnienia osób powołanych do nadzoru nad działalnością notariuszy, z tym że właściwa rada izby notarialnej w ramach sprawowanego nadzoru jest uprawniona do przeprowadzenia wizytacji kancelarii notarialnych /art. 44 Prawa o notariacie/. Zgodnie przepisem art. 45 Prawa o notariacie osoby powołane do nadzoru, w tym Minister Sprawiedliwości, są uprawnione do wglądu w czynności notarialne, badania zgodności czynności notarialnych z prawem, żądania wyjaśnień, zarządzania usunięcia uchybień oraz żądania wszczęcia postępowania dyscyplinarnego w razie dostrzeżenia naruszenia przez notariusza jego obowiązków. Katalog uprawnień nadzorczych Ministra Sprawiedliwości nad działalnością notariuszy jest katalogiem zamkniętym, wobec tego poważne wątpliwości budzi poszerzanie tych uprawnień w drodze rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 kwietnia 1991 r. w sprawie trybu wykonywania nadzoru nad działalnością notariuszy i organów samorządu notarialnego /Dz.U. nr 42 poz. 148/, które w par. 1 ust. 2 określiło następujące formy nadzoru nad działalnością notariuszy oraz organów samorządu notarialnego: 1/ wizytacja kancelarii notarialnych obejmująca całokształt pracy notariusza, 2/ lustracja obejmująca określoną problematykę, 3/ dokonywanie oceny działalności notariuszy na podstawie protokołów, sprawozdań rocznych i bilansów sporządzanych przez organy samorządu notarialnego, 4/ badanie działalności rad izb notarialnych, w szczególności z zakresu ich czynności nadzorczych i szkoleniowych, 5/ narady powizytacyjne oraz konferencje szkoleniowe notariuszy. W ocenie Sądu Najwyższego powyższy przepis budzi poważne zastrzeżenia co do jego zgodności z przepisem art. 45 Prawa o notariacie, w zakresie w jakim przyznaje Ministrowi Sprawiedliwości dodatkowe uprawnienia nadzorcze nad działalnością notariuszy, które wykraczają poza uprawnienia określone w art. 45 Prawa o notariacie. Poważną wątpliwość budzi także zgodność z art. 92 Konstytucji zawartego w art. 42 par. 2 Prawa o notariacie upoważnienia dla Ministra Sprawiedliwości do określenia w drodze rozporządzenia szczegółowego trybu wykonywania nadzoru nad działalnością notariuszy i organami samorządu notarialnego przez to, że przepis upoważniający nie określa wytycznych co treści aktu. Przewidziane w art. 45 Prawa o notariacie uprawnienie Ministra Sprawiedliwości do wglądu w czynności notarialne nie obejmuje uprawnienia do żądania od notariusza przesłania Ministrowi Sprawiedliwości wypisu aktu notarialnego. Kwestia wydawania wypisów aktu notarialnego jest bowiem uregulowana odrębnie w przepisie art. 110 Prawa o notariacie, który nie mieści się w rozdziale 5 Prawa o notariacie "Nadzór nad notariatem i odpowiedzialność notariuszy za szkody", lecz w rozdziale 9 Prawa notariacie "Wypisy, odpisy i wyciągi oraz przechowywanie aktów notarialnych", a zatem już względy wykładni systemowej nakazują przyjąć, że żądanie wydania wypisu aktu notarialnego nie mieści się w ramach nadzoru sprawowanego przez Ministra Sprawiedliwości nad działalnością notariuszy. Za takim poglądem przemawia przede wszystkim wykładnia gramatyczna przepisu art. 110 Prawa o notariacie, zgodnie z którym wypisy aktu notarialnego wydaje się stronom aktu lub osobom, dla których zastrzeżono w akcie prawo otrzymania wypisu, a także ich następcom prawnym, a ponadto za zgodą stron lub na podstawie prawomocnego postanowienia sądu wojewódzkiego, w którego okręgu znajduje się kancelaria notariusza, wypis aktu notarialnego może być wydany także innym osobom. Przepis ten nie wymienia bowiem Ministra Sprawiedliwości wśród osób, którym wydaje się wypisy aktu notarialnego. Sąd Najwyższy jest zdania, że miedzy przepisami art. 45 i art. 110 Prawa o notariacie nie zachodzi relacja lex specialis-lex generalis, bowiem dotyczą one różnych zagadnień, które nie są ze sobą powiązane merytorycznie, a mianowicie zagadnień nadzoru nad działalnością notariuszy /art. 45/ i wydawania wypisów aktów notarialnych /art. 110/. Z powyższych rozważań wynika, że notariusz Marek K. nie był obowiązany do przesłania Ministrowi Sprawiedliwości wypisu aktu notarialnego, a zatem odmowa wydania wypisu aktu notarialnego (...) nie stanowiło przewinienia zawodowego, o którym mowa w art. 50 Prawa o notariacie. Biorąc powyższe pod rozwagę Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji.