III RN 165/01

Sąd Najwyższy w sprawie ze skargi Gminy Miasta R. na decyzję Wojewody P. z dnia 8 września 2000 r., (...) w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, po rozpoznaniu rewizji nadzwyczajnej Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego od postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Rzeszowie z dnia 23 stycznia 2001 r., SA/Rz 1864/00 - uchyla zaskarżone postanowienie. Postanowieniem z dnia 23 stycznia 2001 r., SA/Rz 1864/00, Naczelny Sąd Administracyjny (...) odrzucił skargę Gminy Miasta R. na decyzję Wojewody P. z dnia 8 września 2000 r. w przedmiocie zwrotu poprzedniemu właścicielowi nieruchomości, która w następstwie wywłaszczenia należy do tej Gminy. W toku postępowania poprzedzającego powyższe postanowienie, decyzją z dnia 5 lipca 2000 r., (...), po rozpatrzeniu wniosku poprzednich właścicieli nieruchomości, Prezydent Miasta R. odmówił zwrotu na ich rzecz wywłaszczonej nieruchomości. Na skutek odwołania wnioskodawców od tej decyzji Wojewoda P. decyzją z dnia 8 września 2000 r., (...) uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Ta kasacyjna decyzja organu drugiej instancji została przedstawiona NSA z wnioskiem o jej uchylenie z powodu jej bezzasadności. Odrzucając skargę Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że gmina jako osoba prawna, której interesów "dotyka" zakwestionowana decyzja, nie ma prawa do jej zaskarżenia ponieważ w sprawie, w której wydano tę decyzję jako organ pierwszej instancji orzekał Prezydent Miasta, działający w strukturze organizacyjnej tej Gminy. W uzasadnieniu swojego stanowiska Naczelny Sąd Administracyjny powołał się na argumentację przedstawioną do orzeczenia NSA z dnia 15 października 1990 r. SA/Wr 990/90 /ONSA 1990 Nr 4 poz. 7/, w którym wyrażono pogląd, iż bez względu na przedmiot sprawy i jego rzeczywisty związek z interesem prawnym gminy, gmina nie jest stroną postępowania administracyjnego w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej, dotyczącej osoby trzeciej, w której decyzję wydaje wójt tej gminy. Wynika to z zasady wyrażonej w art. 28 i art. 29 Kpa, że stroną w postępowaniu administracyjnym nie może być organ powołany z mocy prawa do wydawania decyzji administracyjnej w sprawie objętej postępowaniem. W sytuacji tego organu nie ma bowiem miejsca na jego własny interes prawny lub obowiązek, także wówczas gdy w rzeczywistości decyzja dotyka jego praw lub obowiązków. Organ nie może być "sędzią we własnej sprawie", a gmina wydając /poprzez swoje organy/ decyzje administracyjne nie działa jako właściciel, lecz jako podmiot uprawniony do podejmowania tego typu aktów w imieniu państwa. Będąc osobą prawną gmina uprawniona jest wprawdzie do wykonywania przysługujących jej uprawnień właścicielskich, jednakże ta funkcja musi ustąpić, skoro pozostaje w konflikcie z kompetencją do rozstrzygania w drodze decyzji o prawach i obowiązkach osób pozostających poza systemem organów administracji publicznej. Wszystko to prowadzi do konkluzji, iż w takiej sytuacji gmina nie posiada tzw. legitymacji do zaskarżenia w trybie postępowania administracyjnosądowego decyzji organu drugiej instancji, a to czyni jej skargę niedopuszczalną. W rewizji nadzwyczajnej od powyższego postanowienia Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego zarzucał: I. rażące naruszenie prawa przez obrazę: 1/ art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, nazywanej dalej ustawą o NSA, oraz 28 Kpa w związku z brakiem ustalenia, że w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, stanowiącej obecnie własność określonej gminy, ta gmina, działająca poprzez swój zarząd, ma status strony, a w szczególności jest legitymowana do wniesienia skargi do NSA od niekorzystnej dla tej gminy decyzji organu II instancji, 2/ art. 7-8, art. 11 Kpa oraz art. 328 par. 2 Kpc w związku z art. 59 ustawy o NSA wobec przejścia do porządku nad faktem, że Prezydent Miasta R., wydając w niniejszej sprawie decyzję jako organ pierwszej instancji, nie działał jako podmiot reprezentujący Miasto R., lecz jako podmiot realizujący kompetencje starosty, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, z mocy art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543/ w związku z art. 4 pkt 9b[1] tej ustawy, 3/ art. 27 ust. 2 ustawy o NSA wobec odrzucenia skargi Miasta R. - jako osoby prawa cywilnego - na ww. decyzję Wojewody P. mimo braku zaistnienia okoliczności, które by uzasadniały wydanie tego typu rozstrzygnięcia. II. naruszenie interesu Rzeczypospolitej Polskiej: 1/ wobec doprowadzenia do naruszenia zasady równości wobec prawa gmin, jako osób prawa cywilnego, w tym przypadku gmin miejskich na prawach powiatu i pozostałych gmin, wobec - w istocie - ustalenia, że zarząd gminy miejskiej na prawach powiatu nie jest upoważniony do wniesienia w imieniu tej gminy skargi do NSA na niekorzystne dla gminy rozstrzygnięcie organu drugiej instancji w sprawie, w której wydał decyzję prezydent takiej gminy - miasta na prawach powiatu - w ramach przyznanych mu kompetencji starosty, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, podczas gdy do wniesienia skargi do NSA byłby upoważniony zarząd gminy nie stanowiącej miasta na prawach powiatu w analogicznej sprawie, to jest w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej aktualnie własność takiej gminy, 2/ wobec pozbawienia części gmin prawa do sądu, prawa do ochrony sądowej /tu: w sprawach mogących rzutować na stan majątku gminy, który z natury rzeczy przesądza o istnieniu lub braku ekonomicznej samodzielności gminy - w przypadku orzeczenia o z zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, w tym ustalenia o wysokości, podlegającej zwrotowi na rzecz gminy, kwoty zwaloryzowanego odszkodowania lub rozstrzygnięcia o zwrocie nieruchomości zamiennej/, a więc wobec wydania orzeczenia z naruszeniem art. 45 ust. 1 i art. 165 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 11 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego /Dz.U. 1994 nr 124 poz. 607/. Rewizja nadzwyczajna zawierała wniosek o uchylenie zaskarżonego postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego (...). Sąd Najwyższy zważył, co następuje: Prezydent Miasta R. wydając w tej sprawie decyzję jako organ pierwszej instancji, nie działał w imieniu gminy w charakterze jej organu, lecz wykonywał niezależną od Miasta kompetencję organu administracji państwowej. Taka właściwość Prezydenta Miasta R., jako organu administracji państwowej wynika jednoznacznie ze wskazanych w rewizji nadzwyczajnej przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 1998 r. w sprawie utworzenia powiatów /Dz.U. nr 103 poz. 652 - por. część IX załącznika do tego rozporządzenia - sytuujące Miasto R., jako miasto na prawach powiatu/, oraz art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543/ w związku z art. 4 pkt 9b[1] tej ostatniej ustawy, w świetle których do prezydenta miasta na prawach powiatu należą kompetencje starosty wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, w tym rozstrzyganie w sprawach o zwrot wywłaszczonych nieruchomości. Rację ma więc Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego zarzucając zaskarżonemu postanowieniu NSA bezpodstawne zrównanie kompetencji prezydenta miasta na prawach powiatu do decyzyjnego rozstrzygania o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości z interesem majątkowym miasta na prawach powiatu dotyczącym przedmiotu decyzji. Cóż stąd, że w strukturze miasta na prawach powiatu prezydent jest organem tego miasta, jeżeli w rozważanym przypadku, prezydent Miasta Rz. nie działa w tym charakterze. W postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości Prezydent Miasta R. nie reprezentował interesów tego Miasta, gdyż nie działał jako jego organ. Był bowiem wyposażony, w oderwaną od tej funkcji, kompetencję organu administracji państwowej. Oczywiste jest więc, że wykluczenie Miasta R. z udziału w postępowaniu dotyczącym nieruchomości należącej do tego Miasta, oznaczałoby definitywne wyłączenie strony z postępowania. Byłoby to niedopuszczalne naruszenie istoty procesu administracyjnego /także sądowoadministracyjnego/, którego nie można prowadzić bez udziału strony /por. zwłaszcza art. 10, art. 38 Kpa i art. 33 ustawy o NSA/. Podkreślenia wymaga to, że podmiotem własności nieruchomości, której dotyczy przedmiotowe postępowanie jest Miasto R. Miasto to ma oczywisty interes prawny /por. art. 33 ust. 2 ustawy o NSA/ do wniesienia skargi na decyzję administracyjną dotyczącą zwrotu poprzedniemu właścicielowi nieruchomości należącej do tego Miasta na skutek wywłaszczenia. Nie ma przy tym regulacji normatywnej /podstawy prawnej/, z której możnaby wywodzić pozbawienie /miasta na prawach powiatu/, prawa do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję tego miasta dotyczącą. W szczególności takiego wykluczenia nie można uzasadnić w świetle art. 41 ust. 1 ustawy o NSA, określającego stronę przeciwną w stosunku do skarżącego. Tą stroną jest organ, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi. Tymczasem, jak to wyżej przedstawiono, Miasto R. ma pozycję skarżącego, natomiast nie może być uważane za organ, który wydał zaskarżoną decyzję. Powstające na tym tle zagadnienie szczególnej relacji między prezydentem miasta na prawach powiatu jako organem administracji państwowej, a danym miastem jako osobą prawną, której interesu prawnego dotyczy kompetencja administracyjna prezydenta, może być rozważane w ramach interpretacji przepisów określających zasady wyłączenia organu administracyjnego od rozstrzygnięcia sprawy. Dostrzeżenie w tym zakresie pewnej niewłaściwości procedury, nie może jednakże prowadzić do przyjęcia stanowiska zaskarżonego postanowienia, które oznaczałoby pozbawienie miasta na prawach powiatu, przysługującej mu ochrony prawnej. Z powyższych przyczyn i odwołując się ponadto do stanowiska Sądu Najwyższego przedstawionego w orzeczeniach - z dnia 7 czerwca 2001 r., III RN 104/00 /OSNAPU 2002 nr 1 poz. 4/ oraz z dnia 9 listopada 2001 r. III RN 189/01 /OSNAPU 2002 nr 8 poz. 177/ Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji, uznając rewizję nadzwyczajną za usprawiedliwioną.