III RN 17/00

Sąd Najwyższy z udziałem prokuratura Prokuratury Krajowej Włodzimierza Skoniecznego po rozpoznaniu sprawy ze skargi Stefana N. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych w W. z dnia 30 października 1998 r., (...) w przedmiocie opłaty drogowej za przejazd pojazdem nienormatywnym na skutek rewizji nadzwyczajnej Ministra Sprawiedliwości (...) od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 czerwca 1999 r. II SA 1810/98 - oddala rewizję nadzwyczajną. Naczelny Dyrektor Okręgu Dróg Publicznych w Ł. decyzją z dnia 14 sierpnia 1998 r. wymierzył Stefanowi N. "P.-B." Opakowania - Tartak Domki w K.-Ł. opłatę drogową za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia; jaka podstawę prawną decyzji wskazano przepis par. 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 marca 1998 r. w sprawie opłat drogowych /Dz.U. nr 40 poz. 230/. Generalny Dyrektor Dróg Publicznych w W. decyzją z dnia 30 października 1998 r. utrzymał w mocy zaskarżoną odwołaniem strony powyższą decyzję. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 czerwca 1999 r. II SA 1810/99 uchylił powyższą decyzję oraz utrzymaną, nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Sąd stwierdził, że rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 17 marca 1998 r. w sprawie opłat drogowych /Dz.U. nr 40 poz. 230/ uchyliło rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 14 października 1996 r. w sprawie opłat drogowych /Dz.U. nr 123 poz. 578 ze zm./. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 kwietnia 1999 r. P 7/98 /OTK 1999 nr 4 poz. 72/ stwierdził, że "Par. 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 października 1996 r. w sprawie opłat drogowych /Dz.U. nr 123 poz. 578; zm. Dz.U. 1997 nr 124 poz. 786/ jest niezgodny z art. 2 i art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej i nie jest zgodny z art. 13 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. nr 14 poz. 60 ze zm./ przez to, że narusza zakres ustawowego upoważnienia oraz stanowi przepis o charakterze represyjnym." W ocenie Sądu zmiana regulacji prawnej w zakresie opłat drogowych nie doprowadziła do usunięcia z porządku prawnego wad, które Trybunał Konstytucyjny uznał za uzasadniające powyższe orzeczenie. Zarówno bowiem "wysokość wymierzanych opłat, jak i okoliczność, iż są one ustalane /nie elastycznie/ bez względu na długość przejechanej trasy powoduje, że przepis par. 9 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 marca 1998 r. w sprawie opłat drogowych, stanowiący podstawę zaskarżonych decyzji, jest niezgodny z powołanymi przepisami Konstytucji RP oraz ustawy o drogach publicznych. Opłaty drogowej wymierzanej na podstawie tego przepisu nie można uznać za opłatę "podwyższoną", a tylko taką opłatę podwyższoną Rada Ministrów mogła ustalić na podstawie upoważnienia zawartego w art. 13 ust. 4 ustawy o drogach publicznych. W ocenie Sądu uznanie niekonstytucyjności przepisu par. 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 marca 1998 r. w sprawie opłat drogowych powoduje, iż Sąd może odmówić zastosowania tego przepisu jako aktu podustawowego i uznać, że kontrolowana decyzja została wydana bez podstawy prawnej, jeżeli brak było podstaw do jej wydania w akcie ustawodawczym. W rozpoznawanej sprawie oznaczałoby to, że kwestionowane decyzje administracyjne zostały wydane bez podstawy prawnej, ponieważ w ustawie o drogach publicznych brak jest przepisu pozwalającego na ustalenie opłaty drogowej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia. Konsekwencją takiego wniosku powinna być zatem - stwierdził Sąd - powinność stwierdzenia nieważności zaskarżonych decyzji. Sąd wyraził pogląd, że stwierdzenie na tle rozpoznawanej sprawy niekonstytucyjności par. 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 marca 1998 r. w sprawie opłat drogowych stanowi, w świetle skutków prawnych orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w sprawie P 7/98, podstawę do uchylenia decyzji wydanej na podstawie powołanego przepisu. Ewentualne przyjęcie dopuszczalności stwierdzenia przez NSA nieważności decyzji /w sytuacji braku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego/ byłoby bowiem skutkiem dalej idącym niż przewidział to ustawodawca dla spraw, w których wypowiadał się najwyższy w świetle Konstytucji organ powołany do kontroli aktów prawotwórczych, tj. Trybunał Konstytucyjny. Minister Sprawiedliwości zaskarżył powyższy wyrok rewizją nadzwyczajną, w której zarzucił rażące naruszenie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ oraz art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 59 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym i w związku z par. 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 marca 1998 r. w sprawie opłat drogowych. Wskazując na powyższe podstawy wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania. W ocenie Ministra Sprawiedliwości istniało upoważnienie ustawowe do wydania przez Radę Ministrów rozporządzenia z dnia 17 marca 1998 r. w sprawie opłat drogowych. Przepisem zawierającym takie upoważnienie jest przepis art. 13 ust. 4 ustawy o drogach publicznych w brzmieniu ustalonym art. 33 pkt 2 lit. "d" ustawy z dnia 2 sierpnia 1997 r. o warunkach wykonywania międzynarodowego transportu drogowego /Dz.U. nr 106 poz. 667/, zgodnie z którym Rada Ministrów była, od dnia 12 grudnia 1997 r., uprawniona do określenia, w drodze rozporządzenia, szczegółowych zasad wprowadzenia opłat, o których mowa w ust. 2 i 2a ustawy, organu administracji państwowej właściwego do ustalania stawek opłat urzędowych oraz organów właściwych do ich pobierania. Przepis art. 13 ust. 2a ustawy w brzmieniu nadanym przepisem art. 33 pkt 1 lit. "b" ustawy z dnia 2 sierpnia 1997 r. stanowił, że za przejazd po drogach publicznych pojazdów, o których mowa w ust. 2 pkt 3, to jest pojazdów o masie, naciskach osi lub wymiarach przekraczających wielkości określone w odrębnych przepisach, bez zezwolenia określonego przepisami Prawa o ruchu drogowym, pobiera się opłaty podwyższone. W ocenie Ministra Sprawiedliwości nie jest trafny pogląd Sądu, że przepis par. 9 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 marca 1998 r. w sprawie opłat drogowych jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP, gdyż stanowi przepis o charakterze represyjnym. Sąd bowiem nie uwzględnił, że w rozporządzeniu tym wprowadzono szereg nowych rozwiązań, w szczególności zróżnicowano opłaty podwyższone w zależności od przeciążenia, uzależniono opłaty podwyższone od konkretnych przekroczeń, co spowodowało ponad dwukrotne obniżenie opłat w niektórych wielkościach przeciążeń. Wielkość opłat podwyższonych pozostaje ponadto w relacji do korzyści uzyskiwanych przez przewoźników z tytułu obniżenia jednostkowych kosztów przewozowych w wyniku zwiększenia ładunku ponad wielkość wynikającą z przepisów o ruchu drogowym. W związku z tym nie można uznać, iż opłaty drogowe wymierzane na podstawie par. 9 ust. 1 rozporządzenia nie są opłatami "podwyższonymi", do ustalenia których Rada Ministrów była upoważniona na podstawie art. 13 ust. 4 ustawy o drogach publicznych. Minister Sprawiedliwości jest zdania, że Sąd oceniając powyższy przepis jako niekonstytucyjny nie uwzględnił wynikającej z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasady proporcjonalności, która obejmuje również ochronę interesu publicznego. Niepodważalne jest, że nielegalne zwiększenie obciążenia pojazdu ponad dopuszczalny prawem limit jest działaniem na szkodę interesu publicznego i Państwa, bowiem przynosi wymierną stratę w postaci zwiększonych uszkodzeń nawierzchni drogowej oraz konstrukcji mostów, przez co zarażają bezpieczeństwu ruchu. Właściciele pojazdów o naciskach ponadnormatywnych poruszających się pod drogach bez zezwolenia muszą zatem ponosić pewne opłaty, których wysokość powinna ich zniechęcać do działań niezgodnych z prawem. Opłata podwyższona przyjęta w par. 9 rozporządzenia nie jest zatem aktem represji wobec użytkowników dróg, lecz narzędziem ochrony stanu nawierzchni drogowej, czyli infrastruktury. Sąd Najwyższy zważył co następuje: Rewizja nadzwyczajna nie ma usprawiedliwionych podstaw, bowiem Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżonym wyrokiem nie naruszył rażąco żadnego z przepisów prawnych wskazanych jako podstawy niniejszej rewizji nadzwyczajnej. Przepis art. 13 ust. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. nr 14 poz. 60 ze zm./ stanowił, że za przejazd po drogach publicznych pojazdów, o których mowa w ust. 2 pkt 3 /pojazdów zarejestrowanych w kraju lub za granicą, z ładunkiem lub bez ładunku, o masie, naciskach osi lub wymiarach przekraczających wielkości określone w odrębnych przepisach/, bez zezwolenia określonego przepisami Prawa o ruchu drogowym pobiera się opłaty podwyższone, zgodnie zaś z przepisem art. 13 ust. 4 tej ustawy w brzmieniu ustalonym art. 33 pkt 2 lit. "d" ustawy z dnia 2 sierpnia 1997 r. o warunkach wykonywania międzynarodowego transportu drogowego /Dz.U. nr 106 poz. 667/, Rada Ministrów była właściwa do określenia, w drodze rozporządzenia, szczegółowych zasad wprowadzania opłat, o których mowa w ust. 2 i 2a, organu administracji państwowej właściwego do ustalania stawek opłat urzędowych oraz organów właściwych do ich pobierania. Na podstawie powyższego upoważnienia Rada Ministrów wydała rozporządzenie z dnia 17 marca 1998 r. w sprawie opłat drogowych /Dz.U. nr 40 poz. 230/, w którym przewidziano następujące zasady wprowadzania opłat za przejazdy po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych: a/ opłatę za przejazd jednorazowy po drogach publicznych tych pojazdów ustala się w wysokości równej iloczynowi liczby kilometrów przebiegu pojazdu i wyrażonej w złotych stawki opłaty za 1 km tego przebiegu, której wysokość ustala się według parametrów wyszczególnionych w tabeli /par. 2 ust. 1/, b/ wysokość opłaty za przejazd wielokrotny o limitowanej liczbie przejazdów ustala się jako iloczyn opłaty za przejazd jednorazowy i liczby przejazdów wskazanej w zezwoleniu /par. 3/, c/ za przejazd pojazdu na podstawie wydanego zezwolenia bez limitowanej ilości przejazdów pobiera się opłaty miesięczne lub kwartalne, w zależności od okresu, na jaki jest wydane zezwolenie /par. 4/, d/ za przejazd pojazdu na podstawie zezwolenia specjalnego urząd celny pobiera opłatę za przekroczenie długości i szerokości pojazdu w wysokości 150 zł za każde przekroczenie. W przypadku przekroczenia dopuszczalnych wielkości nacisków dla osi pojedynczych lub składowych do 15 procent, urząd celny pobiera opłatę w wysokości 450 zł za każde przekroczenie nacisków osi. /par. 5/, e/ wprowadzono zerową stawkę opłat drogowych dla przedsiębiorców dokonujących przewozu drogowego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej pojazdami nienormatywnymi w celach charytatywnych związanych z klęskami żywiołowymi; cel powinien być potwierdzony przez właściwy organ gminy /par. 6/, f/ w przypadku stwierdzenia, że przejazd pojazdu nienormatywnego odbywa się bez właściwego zezwolenia, pobiera się opłaty podwyższone w wysokości określonej w tabeli /par. 9 ust. 1/ w zależności od rodzaju i wielkości przekroczenia; np. za przekroczenie dopuszczalnego nacisku osi za każdy rozpoczęty kN powyżej dopuszczalnej normy: a/ do 15 kN - 120zł, b/ powyżej 15 kN - 200 zł; g/ opłaty podwyższone ustala i pobiera zarząd drogi, na którego terenie dokonano kontroli pojazdu nienormatywnego, za każde przekroczenie parametrów oddzielnie, bez względu na długość przejechanej trasy, a jeżeli przekroczenia dopuszczalnych nacisków osi występują na kilku osiach pojedynczych lub składowych osi wielokrotnej pojazdu, opłatę pobiera się za każde przekroczenie /par. 9 ust. 2 i 3/. W takim stanie prawnym nie ulega wątpliwości, że: po pierwsze - zawarte w art. 13 ust. 4 upoważnienie Rady Ministrów do uregulowania wymienionych w nim kwestii w drodze rozporządzenia jest niezgodne z art. 92 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, po drugie - przepis par. 9 ust. 1 rozporządzenia rażąco narusza zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 2 Konstytucji RP. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego utrwalił się pogląd, że rozporządzenie może być wydane tylko na podstawie wyraźnego precyzyjnego upoważnienia ustawowego i tylko w granicach tego upoważnienia, a przepis ustawy ustanawiający takie upoważnienie podlega ścisłej wykładni językowej i nie może prowadzić do objęcia zakresem upoważnienia materii w nim nie wymienionych w drodze wykładni celowościowej /wyrok z 25 maja 1998 r., U. 19/97 - OTK ZU 1998 nr 4 str. 262/. Wymagania odnośnie do przedmiotu i zakresu przepisu upoważniającego określa przepis art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym upoważnienie ustawowe powinno zawierać między innymi "wytyczne dotyczące treści aktu." Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 14 grudnia 1999 r. w sprawie K. 10/99 stwierdził, że wytyczne /w rozumieniu art. 92 konstytucji/ są przede wszystkim wskazówkami co do treści aktu normatywnego, a także wskazaniami co do kierunku merytorycznych rozwiązań, które mają znaleźć w nim wyraz. Wszelkie upoważnienie ustawy, w odniesieniu do którego nie da się wskazać żadnych treści ustawowych, które pełniłyby rolę "wytycznych dotyczących treści aktu", jest sprzeczne z konstytucją. Brak owych wytycznych stanowi, w ocenie Trybunału Konstytucyjnego, warunek wystarczający dla uznania niekonstytucyjności upoważnienia, nawet jeżeli pozostałe wymagania, o których mówi art. 92 konstytucji zostaną spełnione. Odnośnie zaś do treści wytycznych Trybunał stwierdził, że wskazania zawarte w ustawie muszą dotyczyć materialnego kształtu regulacji, która ma być zawarta w rozporządzeniu. Wskazania dotyczące spraw proceduralnych /np. nakazujące, by ustanowienie rozporządzenia następowało "w porozumieniu" czy "po zasięgnięciu opinii"/ nie mogą zastąpić wytycznych merytorycznych, o których mowa w art. 92 ust. 1." oraz że: "ustawa musi zawierać pewne wskazania już to wyznaczające treści /kierunki rozwiązań/, jakie mają być zawarte w rozporządzeniu, już to eliminujące pewne treści /kierunki rozwiązań/." Z powyższych rozważań-wynika, że przepis art. 13 ust. 4 ustawy o drogach publicznych był niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, bowiem nie zawierał wytycznych w rozumieniu tego przepisu Konstytucji RP, lecz jedynie wskazywał organ upoważniony /Rada Ministrów/, formę regulacji {rozporządzenie/ i jej przedmiot /określenie szczegółowych zasad wprowadzania opłat, o których mowa w ust. 2 i 2a, organu administracji państwowej właściwego do ustalania stawek opłat urzędowych oraz organów właściwych do ich pobierania/. Powyższa wada upoważnienia zawartego w art. 13 ust. 4 ustawy o drogach publicznych została usunięta, bowiem przepis ten ma obecnie następujące brzmienie: "4. Rada Ministrów określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady wprowadzania opłat, o których mowa w ust. 2 pkt 2-5 i ust. 2a, oraz organ właściwy do ustalania stawek opłat i organ właściwy do ich pobierania, z uwzględnieniem w szczególności: kategorii pojazdów, czasu parkowania i organizacji ruchu lokalnego." Z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego odnoszącego się do zasady proporcjonalności wynika, że z zasady tej wypływają trzy powiązane między sobą obowiązki prawodawcy: 1/ przyjmowanie danej regulacji tylko wówczas, gdy jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest związana, 2/ nakaz kształtowania danej regulacji w sposób zapewniający osiągnięcie zamierzonych skutków /celów/, 3/ warunek zachowania proporcji między efektami wprowadzonej regulacji a ciężarami, względnie niedogodnościami wynikającymi z niej dla obywateli /orzeczenie TK z dnia 31 stycznia 1996 r., K 9/95 - OTK ZU 1996 nr 1 poz. 2 str. 39, wyrok TK z dnia 27 kwietnia 1999 r. P 7/98/. Sąd Najwyższy nie oceniając celowości wprowadzenia obowiązku ponoszenia opłat za przejazdy po drogach publicznych pojazdami nienormatywnymi stwierdza, że przepis par. 9 rozporządzenia narusza rażąco wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadę proporcjonalności w ten sposób, że opłaty podwyższone pobiera się bez względu na długość przejechanej trasy. Podzielając zatem pogląd Ministra Sprawiedliwości, że opłata podwyższona przyjęta w powołanym przepisie rozporządzenia powinna być narzędziem ochrony stanu nawierzchni drogowej, należy stwierdzić, że wymierzanie opłat podwyższonych bez uwzględnienia długości trasy przebytej przez pojazd nienormatywny, mimo że opłata podwyższona jest opłatą "za przejazd po drogach publicznych", jest sprzeczne z celem wprowadzenia tego obowiązku i wbrew stanowisku Ministra Sprawiedliwości stanowi z tego względu akt represji wobec użytkowników dróg, nie zaś narzędzie ochrony stanu nawierzchni drogowej. Biorąc powyższe pod rozwagę Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji.