III RN 39/02

Sąd Najwyższy w sprawie ze skargi Jadwigi G., Elżbiety B., Anieli M., Stefana M., Teresy B.-S. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zezwolenia na podział nieruchomości, po rozpoznaniu na rozprawie, rewizji nadzwyczajnej Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 sierpnia 2001 r., I SA 792/00, I SA 927/00 - uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje NSA w Warszawie do ponownego rozpoznania. Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego w W. zaskarżył rewizją nadzwyczajną wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 sierpnia 2001 r. oddalający skargę Jadwigi G., Elżbiety B., Anieli M., Stefana M. i Teresy B.-S. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 27 marca 2000 r., (...), odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zezwolenia na podział nieruchomości, zarzucając temu wyrokowi rażące naruszenie art. 36 pkt 1 ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach /Dz.U. nr 31 poz. 138 ze zm./, art. 7 i art. 77 Kpa w związku z art. 27 ust. 1 i art. 59 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ i na podstawie art. 57 ust. 2 tej ustawy wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W sprawie tej ustalono, że decyzją z dnia 22 października 1968 r., (...), Kierownik Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P., wydaną między innymi na podstawie przepisów ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli /Dz.U. nr 35 poz. 240/, zezwolił na podział nieruchomości położonej w J. przy ul. Ś., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 69, na 11 działek. W tej decyzji stwierdzono, że działki nr 69/10 i 69/11 należy przekazać bezpłatnie na rzecz Skarbu Państwa przy sporządzaniu aktu notarialnego. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej decyzji wystąpiła współwłaścicielka nieruchomości Elżbieta B., podnosząc, że decyzja ta naruszała prawo, ponieważ była wydana na podstawie przepisów, które nie obowiązywały w dniu jej wydania. Decyzję tę wydano bowiem na podstawie przepisów ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach niektórych miast i wsi, zamiast na podstawie przepisów ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach. Wojewoda W. decyzją z dnia 30 grudnia 1999 r., (...), ponownie odmówił stwierdzenia nieważności zakwestionowanej decyzji z dnia 22 października 1968 r., argumentując, że w dniu jej wydania obowiązywały obie wyżej wymienione ustawy, które zostały uchylone dopiero przez ustawę z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach /Dz.U. nr 27 poz. 192 ze zm./. Podział spornej nieruchomości, położonej na przeznaczonym pod budownictwo jednorodzinne obszarze rozwojowym miasta J., został dokonany w trybie przewidzianym w ustawie z dnia 25 czerwca 1948 r., którą stosowano przy rozstrzyganiu spraw indywidualnych. Natomiast przepisy ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach stosowano przy podziale większych obszarowo nieruchomości, które najczęściej należały do kilku właścicieli. Decyzję tę utrzymał w mocy Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia 27 marca 2000 r. W jej uzasadnieniu przytoczył zarzut zastosowania przy podziale nieruchomości niewłaściwego prawa, tj. przepisów ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r., zamiast przepisów ustawy z dnia 22 maja 1958 r., natomiast "w dalszej części uzasadnienia nie wypowiedział się jednak w tej kwestii". W zaskarżonym rewizją nadzwyczajną wyroku Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko organów nadzoru, iż podważana decyzja Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. z dnia 22 października 1968 r. zezwalająca na podział nieruchomości nie jest obarczona wadami wymienionymi w art. 156 par. 1 Kpa. Została ona bowiem wydana na podstawie art. 2, art. 5 i art. 13 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli, która obowiązywała także po wejściu w życie ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach, co wynikało z art. 36 ust. 1 tej ostatniej ustawy, który postanawiał wyłącznie, iż w sprawach w niej unormowanych nie miała zastosowania ustawa z dnia 25 czerwca 1948 r. Obie te ustawy miały odrębny /rozdzielny/ zakres regulacji, co potwierdzała analiza przepisów ogólnych rozdziałów 1 tych aktów prawnych. Nie było zatem podstaw do twierdzenia, że z mocy powołanego art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 22 maja 1958 r. przestała obowiązywać w całości ustawa z dnia 25 czerwca 1948 r. Przepisy obu tych ustaw przestały obowiązywać dopiero z dniem wejścia w życie ustawy dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach /Dz.U. nr 27 poz. 192 ze zm./. Zdaniem wnoszącego rewizję nadzwyczajną zaskarżony wyrok rażąco narusza wskazane w niej przepisy prawa. Zasadnicze znaczenie dla prawidłowego orzekania w sprawie ma ustalenie zakresu przedmiotowego ustaw z 1948 r. i z 1958 r. Pierwsza z tych ustaw miała zastosowanie do podziału nieruchomości położonych na obszarach rozwojowych, którymi według definicji ustawowej były obszary niezbędne do rozbudowy osiedla oraz planowego rozwoju /art. 1 ust. 1/. Jej przepisy miały także zastosowanie przy podziale nieruchomości położonych w granicach administracyjnych miast, a jeżeli został ustalony obszar rozwojowy miasta, także w granicach tego obszaru /art. 2 ust. 1a/, a ponadto w granicach okręgów ochrony sanitarnej uzdrowisk, uznanych za posiadające charakter użyteczności publicznej /art. 2 ust. 1b/ oraz na obszarach na cele określone w art. 5 ust. 2 pkt 2a i b dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju /Dz.U. nr 16 poz. 109/. Natomiast ustawa z 22 maja 1958 r. zawierała przede wszystkim definicję terenów dla budownictwa domów jednorodzinnych /art. 1/, który wyznaczały prezydia rad narodowych na obszarach miast wyłączonych z województw i miast stanowiących powiaty miejskie. Obowiązek ten mógł być rozciągnięty na inne miejscowości, w których wymagały tego potrzeby budownictwa mieszkaniowego. Dotyczyło to w szczególności miejscowości podmiejskich, w których przewidywano rozwój budownictwa mieszkaniowego. Równocześnie przepisy rozdziału 2 tej ustawy o trybie podziału oraz rozdziału 4 o przejmowaniu działek na własność Państwa dotyczyły nieruchomości położonych na wyznaczonych terenach dla budownictwa jednorodzinnego, ale nie odnosiły się do działek przeznaczonych do zabudowy w trybie art. 8 tej ustawy. Porównanie regulacji obu tych ustaw wskazuje, że każda z nich "miała odrębny zakres i odnosiła się do innych terenów". Przepisy ustawy z 1948 r. nie regulowały podziałów nieruchomości na terenach dla budownictwa jednorodzinnego, natomiast ustawa z 1958 r. nie mogła normować podziału nieruchomości położonych na obszarze rozwojowym przeznaczonym na inne cele niż budownictwo domów jednorodzinnych, a także podziału działek przeznaczonych do zabudowy domami jednorodzinnymi w trybie art. 8 tej ustawy. Te odrębności podkreślał art. 36 ustawy w 1968 r., który stanowił, iż w sprawach unormowanych w tej ustawie nie ma zastosowania ustawa z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli. Decyzja o podziale nieruchomości z dnia 22 października 1968 r. była zatem wydana pod rządem obowiązywania obu tych ustaw, jednakże w jej krótkim uzasadnieniu stwierdzono, że "działka leży na terenie budownictwa jednorodzinnego w związku z czym podział jej może być dokonany". Zachodziła zatem niewyjaśniona istotna sprzeczność pomiędzy podstawą prawną tej decyzji a jej uzasadnieniem, bowiem terminem "tereny budownictwa jednorodzinnego" posługiwała się tylko późniejsza ustawa z 1958 r., co mogłoby przemawiać za dokonaniem podziału nieruchomości w trybie jej przepisów, chyba że nieruchomość ta była przeznaczona pod zabudowę jednorodzinną w trybie art. 8 tej ustawy, wówczas do jej podziału miałyby zastosowanie przepisy ustawy z 1948 r. Zajęte w tym względzie stanowisko przez Wojewodę W., który stwierdził, że ustawę z 1948 r. stosowano przy rozstrzyganiu spraw indywidualnych, natomiast przepisy ustawy z 1958 r. stosowano w przypadkach podziałów większych obszarów należących do kilku właścicieli, wnoszący rewizję nadzwyczajną uznał za zbyt ogólnikowe. Jego zdaniem, prawidłowe orzekanie w tej sprawie związane z ustaleniem, która z tych ustaw powinna mieć w sprawie zastosowanie, wymagało niewątpliwego stwierdzenia, że działka nr 69 położona w J. przy ul. Ś. była położona na wyznaczonych terenach budownictwa jednorodzinnego w trybie przepisów ustawy z 1958 r., albo że została uznana za przeznaczoną do zabudowy domem jednorodzinnym w trybie art. 8 tej ustawy. Skoro bowiem przepis art. 36 pkt 1 ustawy z 1958 r. nie uchylał w całości ustawy z 1948 r., lecz wyłączał jej stosowanie w sprawach unormowanych w ustawie późniejszej, to na organach administracji orzekających w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 22 października 1968 r. ciążył obowiązek ustalenia, na jakim obszarze, w znaczeniu wyżej opisanym, była położona nieruchomość w dniu orzekania o jej podziale /art. 7 i art. 77 par. 1 Kpa/. Dopiero takie ustalenie będzie stanowiło podstawę do oceny zgodności z prawem tej decyzji. Skoro zatem w decyzjach administracyjnych obu instancji brakuje takich istotnych ustaleń, przy czym Wojewoda W. wywodził stosowanie jednej z tych ustaw z przesłanek pozaustawowych, do czego nie ustosunkował się Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast ani Naczelny Sąd Administracyjny, to zebrany materiał dowodowy nie pozwalał na zweryfikowanie decyzji z dnia 22 października 1968 r. pod względem oceny ewentualnego zaistnienia przesłanek do stwierdzenia jej nieważności, przez co Naczelny Sąd Administracyjny rażąco naruszył art. 36 pkt 1 ustawy z dnia 22 maja 1958 r. Sąd Najwyższy zważył, co następuje. Rewizja nadzwyczajna jest uzasadniona. W rozpoznawanej sprawie nie było wątpliwości, że zakresy oddziaływania normatywnego przepisów ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli /Dz.U. nr 35 poz. 240 powołanej dalej jako ustawa o podziale nieruchomości lub ustawa z 1948 r./ w stosunku do przepisów ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach /Dz.U. nr 31 poz. 138 ze zm., powoływanej dalej jako ustawa o terenach budownictwa domów jednorodzinnych lub ustawa z 1958 r./ były rozłączne. Potwierdzało to wyraźne brzmienie art. 36 ust. 1 pkt ustawy o terenach budownictwa domów jednorodzinnych z 1958 r., który wprost stanowił, iż w sprawach unormowanych w tej ustawie nie miała zastosowania ustawa o podziale nieruchomości z 1948 r. Tego rodzaju wzajemna relacja obu tych ustaw wskazywała, iż zgodny z prawem byłby dokonany w 1968 r. podział nieruchomości skarżących w oparciu o przepisy ustawy o podziale nieruchomości z 1948 r. tylko wówczas, gdyby nieruchomość ta nie była położona na terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych. Za takie tereny, zwane terenami budownictwa jednorodzinnego, były uważane tereny, na których zgodnie z planową zabudową mogło być realizowane budownictwo domów jednorodzinnych i małych domów mieszkalnych ze środków własnych ludności /art. 1 ustawy z 1958 r./. Takie tereny wyznaczały prezydia rad narodowych właściwe do opracowania planów zagospodarowania przestrzennego w drodze uchwał powziętych w oparciu o te plany, a w braku takich planów - w oparciu o wytyczne do tych planów /art. 2 ust. 1 tej ustawy/. Prezydia rad narodowych miały obowiązek wyznaczania terenów budownictwa jednorodzinnego na obszarze miast wyłączonych w województw i miast stanowiących powiaty miejskie /art. 4 ust. 1 ustawy z 1958 r./, a prezydia wojewódzkich rad narodowych mogły rozciągać ten obowiązek na inne miejscowości, w których potrzeby budownictwa mieszkaniowego tego wymagały. Dotyczyło to w szczególności miejscowości podmiejskich, w których przewidywany był rozwój budownictwa mieszkaniowego /art. 4 ust. 2 tej ustawy/. Uchwałę o wyznaczeniu terenów budownictwa mieszkaniowego podawano do publicznej wiadomości w drodze ogłoszenia w dzienniku urzędowym wojewódzkiej rady narodowej i na tablicy ogłoszeń prezydium właściwej miejscowo rady narodowej /art. 7 ust. 1 ustawy z 1958 r./. Z chwilą ogłoszenia o wyznaczeniu terenów budownictwa jednorodzinnego - podział i zabudowa tych terenów mogła być dokonana jedynie przy zachowaniu przepisów ustawy z 1958 r. /art. 7 ust. 2 tej ustawy/, co wykluczało zastosowanie w tych kwestiach przepisów ustawy o podziale nieruchomości z 1948 r. /art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z 1958 r./. Dla wydania zgodnej z prawem decyzji o podziale nieruchomości skarżących w dacie 22 października 1968 r., kiedy obowiązywały przepisy obu powoływanych ustaw, kluczowe znaczenie miało zatem ustalenie, na jakich terenach była położona podlegająca podziałowi nieruchomość skarżących, zwłaszcza że w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji wskazano, iż "działka leży na terenie budownictwa jednorodzinnego", który był terminem prawnym ustawy o terenach budownictwa domów jednorodzinnych z 1958 r., co wskazywałoby na konieczność dokonania podziału nieruchomości skarżących w trybie przepisów tej ustawy, a nie w oparciu o nieokreślone w decyzji przepisy ustawy z 1948 r. Za taką konstatacją mogą przemawiać także złożone przez skarżących akty prawa miejscowego dotyczące przeznaczenia gruntów na cele budownictwa jednorodzinnego między innymi w miejscowości J. Wnoszący rewizję nadzwyczajną trafnie podważył ponadto niedopuszczalność powoływania się organów administracji na kryteria pozaustawowe dotyczące podziału nieruchomości na podstawie przepisów jednej z powoływanych ustaw. W szczególności nie było żadnego uzasadnienia prawnego do przyjęcia stanowiska organów administracji, iżby przepisy ustawy z 1948 r. miały zastosowanie "przy rozstrzyganiu spraw indywidualnych", natomiast przepisy późniejszej ustawy z 1958 r. mogły być stosowane "w przypadkach większych obszarów należących do kilku właścicieli", albowiem zgodny z prawem podział nieruchomości skarżących zależał od ustalenia - na podstawie ustawowych kryteriów określających tereny budownictwa jednorodzinnego w rozumieniu ustawy z 1958 r. - na jakim obszarze położona była ta nieruchomość w dniu orzekania o jej podziale, co wymagało porównania i odniesienia się do ustawowo określonych zakresów normatywnego oddziaływania przepisów obu obowiązujących wówczas ustaw, czego w rozpoznawanej sprawie zabrakło. Ustalenie to jest niezbędne dla zweryfikowania podzielonej przez Sąd Najwyższy oceny rażącego naruszenia art. 7 i art. 77 Kpa oraz art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z terenach budownictwa domów jednorodzinnych z 1958 r. przede wszystkim z uwagi na niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności skutki społeczno-ekonomiczne, jakie pociągałoby za sobą naruszenie prawa własności spornej nieruchomości, która w części dotyczącej działki nr 69/11 nadal pozostaje w faktycznym /nieformalnym/ władaniu skarżących, zwłaszcza że z akt sprawy wynika, iż na działce tej znajdował się budynek mieszkalny. Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy z 1958 r., w przypadkach gdy na nieruchomości objętej podziałem dokonane były inwestycje, w szczególności jeśli znajdowały się na niej budynki, rozpoczęta budowy, urządzenia ogrodnicze, sady lub drzewostany, należało w wyniku podziału przydzielić dotychczasowemu właścicielowi działkę lub działki budowlane, na których te inwestycje znajdowały się. Natomiast za urządzenia lub budynki znajdujące się na gruntach przeznaczonych na cele inwestycji publicznej /działka nr 69/11 przeznaczona była na poszerzenie drogi/ właścicielom przysługiwało odszkodowanie na zasadach i w trybie obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości /art. 13 ust. 2 ustawy z 1958 r./. W takim prawno-majątkowym aspekcie sprawy - dokonanie podziału nieruchomości skarżących na podstawie przepisów ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli /Dz.U. nr 35 poz. 240/, która w sprawie nie miała zastosowania, zamiast w oparciu o przepisy właściwej ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach /Dz.U. nr 31 poz. 138 ze zm./, może prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji o podziale tej nieruchomości z powodu rażącego naruszenia prawa /art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa w związku w szczególności z art. 13 i art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z 1958 r./. Dla porządku należało podkreślić, że dalsze pozostawanie we władaniu poprzednich współwłaścicieli /skarżących/ części podzielonej nieruchomości /działki 69/11/, która po dokonanym podziale została przejęta nieodpłatnie w drodze aktu notarialnego przez Skarb Państwa, a następnie była skomunalizowana, co spowodowało nieodwracalne skutki prawne dotyczące tej nieruchomości, nie wyklucza stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej o podziale w przypadku rażącego naruszenia prawa /art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa w opozycji do art. 156 par. 2 in fine Kpa/. Z uwagi nas brak ustaleń koniecznych dla zweryfikowania zarzutu nieważności decyzji o podziale nieruchomości z dnia 22 października 1968 r. - Sąd Najwyższy wyrokował jak w sentencji.