III RN 51/02

Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu w dniu 2 kwietnia 2003 r. rewizji nadzwyczajnej wniesionej przez Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodka Zamiejscowego w Rzeszowie z dnia 26 września 2001 r. - oddalił rewizję nadzwyczajną. W wyroku z dnia 26 września 2001 r., który został zaskarżony rozpatrywaną rewizją nadzwyczajną, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie - Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie rozpatrzył sprawę, według następującego jej stanu: Zofia M. zwróciła się do Starosty Rz. o wydanie jej zaświadczenia określającego jakie parcele gruntu rolnego - drogi polne i o jakich powierzchniach utworzyły, po zatwierdzeniu odnowienia ewidencji gruntów i budynków obrębu K., drogę ewidencyjną dz. nr 1319 o pow. 0,04 ha położoną w K. Podała, że żądane zaświadczenie potrzebne jest w sprawie prowadzonej z jej udziałem przed Sądem Rejonowym w Rz. o dział spadku. Starosta Rz., działając na podstawie art. 217-219 Kpa, postanowieniem z dnia 11 kwietnia 2001 r. odmówił wydania żądanego zaświadczenia. Według uzasadnienia tego postanowienia wnioskodawczyni chce uzyskać sporządzenie synchronizacji dz. nr 1319, co byłoby czynnością usługową, a nie stwierdzeniem faktu lub stanu prawnego w rozumieniu art. 217 par. 2 Kpa. Postanowienie to zaskarżyła zażaleniem Zofia M., wnosząc o jego uchylenie i uwzględnienie jej wniosku. Według żalącej się, to jakie parcele gruntowe położone w K., w starym stanie, odpowiadają dz. nr 1319 o pow. 0,04 ha wynika z prowadzonej przez ten organ lub znajdującej się w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Rz. ewidencji, rejestrów, ksiąg, dokumentów i innych danych, a jeżeli istniały w tym zakresie wątpliwości, to Starosta powinien skorzystać z możliwości jaką stwarza regulacja zawarta w art. 218 par. 2 Kpa i przeprowadzić w koniecznym zakresie, przy czynnym udziale wnioskodawczyni, postępowanie wyjaśniające. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rz., działając na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 w zw. z art. 144 Kpa, postanowieniem z dnia 21 maja 2001 r. utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu tego postanowienia organ drugiej instancji stwierdził, że zgodnie z art. 24 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne /Dz.U. 2000 nr 100 poz. 1086 ze zm./ informacje o gruntach i budynkach zawiera operat ewidencyjny, który składa się z map, rejestrów oraz dokumentów uzasadniających wpisy do rejestrów. Natomiast żądanie wnioskodawczyni idzie w kierunku wydania zaświadczenia potwierdzającego fakt dokonania zmian w oznaczeniach nieruchomości, w związku z przejściem w czasie odnowienia operatu ewidencji gruntów z systemu parcelowego na system działkowy, ze wskazaniem jakie parcele i o jakich powierzchniach utworzyły dz. nr 1319. Aby dokonać tego typu ustaleń, należy przeprowadzić tzw. synchronizację, czyli porównanie stanu katastralnego parcel z ich stanem ewidencyjnym, uwidocznionym w aktualnie obowiązującym operacie ewidencji gruntów wsi K. Jest to czynność techniczno-geodezyjna, której wykonanie na zlecenie zainteresowanych stron należy do podmiotów prowadzących działalność gospodarczą /także innych jednostek organizacyjnych/, jeżeli przedmiot ich działalności obejmuje wykonanie tego typu prac. Powyższe postanowienie Zofia M. zaskarżyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnosząc o jego uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającego je postanowienia Starosty Rz. z dnia 11 kwietnia 2001 r. (...) Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 września 2001 r. skargę oddalił. Według sądu odmowa wydania wnioskodawczyni żądanego przez nią zaświadczenia ma zasadną podstawę w przepisach określających wydawanie zaświadczeń /art. 217 i art. 218 Kpa/. (...) Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł od powyższego wyroku rewizję nadzwyczajną, w której zarzucił rażące naruszenie art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ w zw. z art. 217 par. 1 i par. 2 pkt 2 oraz art. 218 Kpa i na tej podstawie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz poprzedzających go postanowień. W uzasadnieniu rewizji nadzwyczajnej podniesiono, że nie ulega wątpliwości, iż dane, których zażądała Zofia M., znajdowały się w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej przez Starostę Rz. Natomiast co najmniej wątpliwa jest ocena sądu, że zaświadczenie nie może być wydane z powodu toczącego się postępowania w sprawie sporu o dział spadku. Przecież zaświadczenie jedynie potwierdza sytuację faktyczną lub stan prawny dostępny organowi, zawarty w prowadzonej przez organ dokumentacji. Zaświadczenie nie kreuje w sposób samodzielny żadnej okoliczności prawnej, ale potwierdza już istniejącą. Nie można więc przyjąć za sądem, że w wypadku wydania Zofii M. żądanego przez nią zaświadczenia mielibyśmy do czynienia z rozstrzygnięciem sporu o własność (...) z pominięciem do tego powołanych organów. Tymczasem strona żądała jedynie wskazania, jakie parcele utworzyły, po odnowieniu ewidencji gruntów i budynków, działkę nr 1319. Starosta dysponuje, według rewidującego, odpowiednim materiałem geodezyjnym umożliwiającym, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, wydanie żądanego przez Zofię M. zaświadczenia. Przepis art. 218 par. 1 Kpa wyraźnie bowiem wskazuje na to, że zbiory danych /np. ewidencje, rejestry/ należy traktować nie tylko jako zbiór danych ewidencyjnych, ale także jako materiał pomocniczy służący do ustalenia stanu faktycznego lub prawnego, który nie wynika bezpośrednio z samych danych w tychże ewidencjach zawartych. Wobec tego czynności wyjaśniające w rozumieniu przepisu art. 218 par. 2 Kpa mają na celu przede wszystkim ustalenie stanu faktycznego lub prawnego na podstawie dostępnych organowi danych. Nie można się więc zgodzić z poglądem sądu, jakoby czynności organu zmierzające do wydania żądanego przez Zofię M. zaświadczenia wykraczały poza ramy postępowania wyjaśniającego, o jakim mowa w art. 218 par. 2 Kpa, skoro bezsporne jest, iż dane źródłowe znajdujące się w ewidencji gruntów i budynków umożliwiały ustalenie stanu faktycznego i prawnego, a w konsekwencji wydanie żądanego przez stronę zaświadczenia było technicznie możliwe. Odmowę wydania zaświadczenia należy uznać więc w omówionych okolicznościach za prawnie nieuzasadnioną. Zważywszy także i na to, że dane źródłowe znajdowały się tylko wyłącznie w dokumentacji ewidencyjnej prowadzonej przez Starostę Rz., i tylko ten organ był właściwy dane te udostępnić, to odmowa wydania takiego zaświadczenia jest ewidentnym naruszeniem prawa w przedstawionym zakresie. Sąd Najwyższy zważył, co następuje: Z przedstawionej w rewizji nadzwyczajnej jej podstawy i uzasadnienia wynika, że postawione zarzuty dotyczą niewłaściwego zastosowania art. 217 par. 1 i par. 2 pkt 2 oraz art. 218 Kpa do ustalonych okoliczności faktycznych. W związku z tym rozpatrzenie wynikającego z rewizji nadzwyczajnej zagadnienia z zakresu subsumcji musiało uwzględniać ustalenia faktyczne stanowiące podstawę zaskarżonego orzeczenia, gdyż - stosownie do art. 393[11] par. 2 Kpc - ustaleniami tymi Sąd Najwyższy jest związany. Według wyroku zaspokojenie żądania Zofii M., czyli zaświadczenia tego, z jakich parcel została utworzona w 1984 r. działka nr 1319 o powierzchni 0,04 ha w K., wymagało przeprowadzenia czynności geodezyjnych /zabiegu geodezyjnego/ dotyczących porównania stanu ewidencji sprzed 1984 r. /opartego na systemie parcelowym/ z aktualnie obowiązującym stanem ewidencji /opartym na systemie działkowym/. Na tle podstaw wyroku budzi zastrzeżenia argumentacja rewizji nadzwyczajnej wychodząca od stwierdzenia, iż nie ulega wątpliwości, że dane, których zażądała Zofia M., znajdowały się w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej przez Starostę Rz. Stwierdzenie powyższe jest nieuprawnionym nawiązaniem do ustalenia wyrażonego w uzasadnieniu wyroku, iż: Wprawdzie organ niewątpliwie dysponuje odpowiednim materiałem geodezyjnym umożliwiającym przeprowadzenie tzw. synchronizacji, czyli porównania stanu parcelowego i aktualnego stanu ewidencyjnego już po jego odnowieniu, jednakże czynność ta wymaga przeprowadzenia stosownego zabiegu geodezyjnego, który nie zawsze prowadzi do jednoznacznych rezultatów, a w każdym razie jego przeprowadzenie przekracza ramy postępowania wyjaśniającego w koniecznym zakresie. Pomijając - na razie - kwestię zakresu postępowania wyjaśniającego, należy zauważyć, że - wbrew stwierdzeniu rewidującego - NSA słusznie uznał, iż dane, których zaświadczenia żądała Zofia M., nie mieszczą się w zakresie danych wykazanych w aktualnej ewidencji gruntów i budynków. Jak się wydaje, rewidujący swojego poglądu nie opierał na przepisach z zakresu ewidencji określających co ewidencja obejmuje. Chodzi tu o przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne /t.j. Dz.U. 2000 nr 100 poz. 1086 ze zm./, w szczególności art. 20 i przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków /Dz.U. nr 38 poz. 454/, w szczególności par. 10 i par. 11. Ewidencja obejmuje dane liczbowe i opisowe dotyczące gruntów i budynków, dane dotyczące właścicieli nieruchomości /i ewentualnie jeszcze inne dane określone w par. 11 powołanego rozporządzenia/, według ich aktualnego stanu. Brak jest zatem w ewidencji danych dotyczących przedmiotowego gruntu, według jego historycznego opisu przed dokonaniem zmian w 1984 r., zwłaszcza że zmiany te wynikały z opracowania innego systemu /dotychczasowy opis parcelowy został zamieniony na system działkowy/. Powyższe uściślenie ustalonych okoliczności faktycznych ma istotne znaczenie z punktu widzenia ich subsumcji pod art. 218 par. 1 Kpa, według którego obowiązek organu administracyjnego dotyczy potwierdzenia faktów albo stanu prawnego wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Wychodząc zatem od podstawy wyroku, że dla zaspokojenia żądania wnioskodawczyni konieczne jest przeprowadzenie czynności geodezyjnej, polegającej na opracowaniu porównania stanu katastralnego /danych historycznych/ z ich stanem ewidencyjnym, rzeczywisty problem sprawy dotyczy uprawnienia strony do uzyskania tego rodzaju opracowania w ramach postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 218 par. 2 Kpa. W przepisie tym mowa jest o postępowaniu wyjaśniającym jako formie wykonania obowiązku określonego w art. 218 par. 1 Kpa, w niezbędnym do tego zakresie, co wyraźnie zaznaczono w brzmieniu przepisu /może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające/. Jest to postępowanie obejmujące czynności o charakterze materialnotechnicznym. Organ administracji w tym wypadku zaświadcza o tym, co jest w jego ewidencji, rejestrach bądź innych danych /por. art. 218 par. 1 Kpa/, bez ich przetwarzania. Chodzi tu bowiem, jak to wyrażono w wyroku NSA z dnia 18 marca 1998 r., II SA 125/98 /nie publ./, o potwierdzenie w formie dokumentu urzędowego tego, co jest aktualnie wpisane w rejestrze publicznym - ewidencji gruntów. Nie można natomiast drogą zaświadczenia wywołać skutków, kształtujących stosunki prawne /przyznać lub ograniczyć uprawnienia/. Mając na względzie naturę zaświadczenia, o którym mowa w art. 217 i art. 218 Kpa, w orzecznictwie NSA zwracano uwagę na to, że postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 Kpa, ogranicza się tylko do takiego postępowania, które pozwoli na urzędowe stwierdzenie znanych faktów lub stanu prawnego. (...) Sąd Najwyższy podziela wyżej wskazany kierunek orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego ze względu na uzasadnione wyznaczenie granicy, a raczej nierozciąganie ponad niezbędną potrzebę, zakresu aktów administracyjnych, które powstają w uproszczonej procedurze między innymi bez kontroli instancyjnej. Nie jest wskazane zacieranie granic między aktami informacji /zaświadczenia/ i aktami ustalania i kształtowania stosunków prawnych /decyzje/. W sprawie niniejszej to, o co chodziło wnioskodawczyni, wykraczało poza zaświadczenie, czyli informację o stanie ewidencyjnym. Ten ostatni był poza przedmiotem samego żądania, w tym sensie, że wnioskodawczyni nie chciała uzyskać zaświadczenia o danych z odpowiedniej ewidencji, ale dążyła do ich weryfikacji w drodze analizy danych porównawczych dotyczących ewidencji już zdezaktualizowanej. Przeprowadzenie takich badań, które organy administracyjne określały jako czynności geodezyjnej synchronizacji, a NSA - jako zabieg geodezyjny, musiałoby - w konkretnych okolicznościach sprawy - nieuchronnie prowadzić do rozstrzygania, a co najmniej stwierdzania, o trafności zarzutów wnioskodawczyni. Byłoby zatem w tym postępowaniu więcej przedmiotu właściwego dla trybów weryfikacji niż dla trybu informacji właściwego dla wystawiania zaświadczeń, o których mowa w art. 217 i art. 218 Kpa. Świadczy o tym w dobitny sposób argumentacja przedstawiona przez wnioskodawczynię w skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której powołała się ona na toczące się postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, których przedmiotem jest weryfikacja dokonanego w latach 1982-1984 odnowienia ewidencji gruntów i budynków wsi K. w zakresie - jak to określono - utworzenia drogi oznaczonej jako działka nr 1319 w miejsce dotychczasowych dróg polnych /o oznaczonych numerach parcel/ i wpisania Urzędu Gminy K. jako władającego lub właściciela tej działki w miejsce właścicieli dróg polnych. W tym kontekście, który został niesłusznie pominięty przez rewidującego, postępowanie wyjaśniające w sprawie niniejszej, gdyby miało być prowadzone w proponowanym przez rewidującego kierunku, to nieodzownie byłoby - wobec nakładania się przedmiotów - konkurencyjne w stosunku do tych procesów administracyjnych i spraw sądowoadministracyjnych, o których mowa w skardze. Sąd Najwyższy uznał, że we wskazanych okolicznościach zaskarżony wyrok jest zasadny i że został wydany bez naruszenia wskazanych w rewizji nadzwyczajnej przepisów.