III SA 1101/94

Naczelny Sąd Administracyjny oddalił na podstawie art. 207 par. 5 Kpa skargę Polskiej Telefonii Komórkowej "C." Spółka z o.o. w W. na postanowienie Izby Skarbowej w W. z dnia 3 sierpnia 1994 r. w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. W dniu 6 grudnia 1993 r. Państwowa Agencja Radiokomunikacyjna - Zarząd Krajowy w Warszawie sporządziła dwa tytuły wykonawcze: nr WE-322/37/1192 i nr WE 322/38/1993 na kwotę 3.756.200.000 zł wraz z odsetkami, należną od Polskiej Telefonii Komórkowej "C." Spółka z o.o. w W. z racji opłat za korzystnie z częstotliwości. Tytuły te Agencja skierowała niezwłocznie do organu egzekucyjnego - Urzędu Skarbowego w W., który w dniu 7 grudnia 1993 r. przystąpił do czynności egzekucyjnych. W ramach tych czynności Urząd dokonał m.in. zajęcia na rachunku bankowym dłużnika w Banku (...) w W. Jednocześnie przekazał dłużnikowi odpisy tytułów wykonawczych oraz dokonanego zajęcia. Pismem z dnia 10 grudnia 1993 r. dłużnik przedstawił Urzędowi Skarbowemu zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, wszczętego na podstawie wymienionych tytułów wykonawczych. W zarzutach tych dłużnik podniósł, że objęta egzekucją należność nie istnieje, i w związku z tym wniósł o umorzenie postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 par. 1 pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /Dz.U. 1991 nr 36 poz. 161 ze zm./. Dłużnik w uzasadnieniu zgłoszonych zarzutów utrzymywał, że należne opłaty za użytkowanie częstotliwości uiszczał regularnie w wysokości określonej w obowiązujących przepisach prawnych, a mianowicie w rozporządzeniu Ministra Łączności z dnia 21 maja 1991 r. w sprawie opłat za używanie częstotliwości /Dz.U. nr 47 poz. 211 ze zm./. Wobec tego, że obowiązek uiszczania tych opłat wynikał wprost z przepisów prawa, Spółka wpłacała je bez uprzedniego wezwania, przyjmując jako ich podstawę stawkę określoną w poz. 1 ust. 1 pkt 1 lit. "c" załącznika nr 2 do powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Łączności z dnia 21 maja 1991 r. Stawka ta była w pełni uzasadniona, gdyż dotyczy ona usług o charakterze publicznym, a więc takich, jakie świadczyła Spółka. Należność pieniężną, która jest przedmiotem postępowania egzekucyjnego, stanowi różnica pomiędzy sumą uiszczoną przez Spółkę "C." z tytułu wspomnianych opłat a kwotą obliczoną przez wierzyciela. Uważa on, że w konkretnym wypadku należało zastosować stawkę przewidzianą w poz. 1 pkt 2 lit. "c" powołanego załącznika nr 2, gdyż usługi świadczone przez dłużnika nie miały charakteru usług publicznych. Spółka w dość obszernych wywodach, zawartych w wymienionym wyżej piśmie, starała się wykazać niesłuszność tego stanowiska. Podkreśliła także, że Państwowa Agencja Radiokomunikacyjna ma prawo do pobierania opłat, nie jest natomiast uprawniona do określania ich wysokości. Oznacza to, że należność podana w tytułach wykonawczych - stanowiąca, jak już wspomniano, różnicę między kwotą ustaloną przez wierzyciela a sumą rzeczywiście należną i uiszczoną przez dłużnika - nie jest wymagalna. W piśmie z dnia 10 grudnia 1993 r. wyrażono wreszcie pogląd, że w sytuacji gdy tytułem egzekucyjnym nie jest orzeczenie sądu lub decyzja administracyjna, organ egzekucyjny nie może uchylić się od badania zasadności obowiązku, który wynika bezpośrednio z przepisu prawa. Jest to bowiem jedyny sposób kontroli "zasadności obowiązku mającego administracyjno-publiczny charakter". Spółka wniosła także o nieprzekazywanie wierzycielowi sumy z zajętego rachunku bankowego do czasu rozpoznania zarzutów. Urząd Skarbowy w W. po rozpoznaniu zarzutów, w dniu 30 grudnia 1993 r. wydał postanowienie o ich nieuwzględnieniu. W motywach rozstrzygnięcia wymieniony organ stwierdził, że zgodnie z art. 29 par. 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji bada dopuszczalność egzekucji administracyjnej, natomiast nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, a więc kwestii, których dotyczą w istocie zgłoszone zarzuty. Odnosząc się do wniosku o nieprzekazywanie wyegzekwowanej kwoty wierzycielowi, organ ten wyjaśnił, że skoro zgodnie z art. 35 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zgłoszenie zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego nie wstrzymuje czynności egzekucyjnych, to tym samym należy uznać, iż brak jest dostatecznych podstaw do uwzględnienia tego wniosku. Na postanowienie to Spółka "C." złożyła zażalenie do Izby Skarbowej w W., w którym domagała się jego uchylenia. W motywach zażalenia podniosła, że podany w postanowieniu zakaz badania przez organ egzekucyjny zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym odnosi się do spraw, w których tytułem wykonawczym jest decyzja administracyjna, orzeczenie lub inny akt administracyjny. Zakaz ten nie odnosi się natomiast do sytuacji, gdy egzekwowany obowiązek wynika bezpośrednio z przepisów prawa. Wówczas bowiem jedyną drogą do kwestionowania owego obowiązku jest zgłoszenie w tym względzie zastrzeżeń w ramach zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Wyłączenie takiej możliwości jest równoznaczne z pozbawieniem dłużnika uprawnienia do podważenia "zasadności egzekwowania obowiązku w postępowaniu administracyjnym". Żaląca się Spółka zwróciła uwagę, że w konkretnym wypadku wykazanie słuszności przedstawionego przez nią stanowiska w postępowaniu przed sądem powszechnym nie jest możliwe, gdyż chodzi tu o należność o charakterze publicznym. Podsumowanie tej części wywodów stanowi stwierdzenie, że pozbawienie dłużnika możliwości obrony i "poprzestanie na arbitralności ustalonej przez wierzyciela należności stanowiących tytuł wykonawczy jest nie do pogodzenia z zasadami obowiązującymi w demokratycznym państwie prawnym". Spółka "C." zauważyła ponadto, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 34 par. 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, gdyż organ egzekucyjny przed rozpatrzeniem zarzutów nie uzyskał wypowiedzi wierzyciela. Izba Skarbowa w W. po rozpatrzeniu zażalenia, w dniu 15 marca 1994 r. wydała postanowienie, którym uchyliła kwestionowane rozstrzygnięcie Urzędu Skarbowego. Organ odwoławczy uznał za trafne zarzuty zażalenia dotyczące naruszenia art. 34 par. 1 ustawy w postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W ocenie tego organu odstąpienie Urzędu Skarbowego od uzyskania od wierzyciela wspomnianego stanowiska było istotnym uchybieniem, które wymaga usunięcia przy ponownym załatwieniu sprawy. Urząd Skarbowy w W., stosownie do powyższego zażalenia Izby Skarbowej, przed ponownym rozpatrzeniem zarzutów zwrócił się do Państwowej Agencji Radiokomunikacyjnej o zajęcie w sprawie stanowiska. Agencja ta ustosunkowała się do zgłoszonych przez dłużnika zarzutów w piśmie z dnia 25 kwietnia 1994 r., w którym uznała je za niesłuszne. W piśmie tym Agencja utrzymywała, że usługi świadczone przez dłużnika nie są usługami o charakterze publicznym, gdyż nie są świadczone "w sieci użytku publicznego". Dodała, że dłużnik, świadcząc swoje usługi, korzysta wprawdzie z sieci użytku publicznego, ale odpłatnie, gdyż sieć ta należy do Telekomunikacji S.A. Agencja wyjaśniła również, że jako organ Ministra Łączności zobowiązany do pobierania opłat za wykorzystywanie częstotliwości musi kontrolować, "czy opłaty te są zgodne z rozporządzeniem, a w przypadku rozbieżności zobowiązana jest do ich korygowania". Jest to wprawdzie czynność materialno-techniczna, co nie oznacza, iż "może zostać nie wykonana". Niewykonanie tej czynności materialno-technicznej Agencji powoduje, że "staje się ona z mocy prawa organem egzekucyjnym - art. 32 ustawy o łączności". Urząd Skarbowy w W. po ponownym rozpatrzeniu zarzutów Spółki "C.", w dniu 30 maja 1994 r. wydał postanowienie o ich nieuwzględnieniu. W motywach postanowienia organ orzekający przedstawił szczegółowo dotychczasowy przebieg postępowania egzekucyjnego w sprawie, a następnie ustosunkował się do merytorycznych wniosków i twierdzeń dłużnika, które uznał za niesłuszne z powodów podanych w powołanym piśmie wierzyciela z 25 kwietnia 1994 r. W zażaleniu na powyższe postanowienie Spółka "C." wniosła o jego uchylenie i podtrzymała wszystkie zarzuty i argumenty zamieszczone w poprzednim zażaleniu. Izba Skarbowa w W. po rozpatrzeniu tego zażalenia, postanowieniem z 3 sierpnia 1994 r. utrzymała w mocy postanowienie Urzędu Skarbowego z 30 maja 1994 r. W jego motywach Izba podała, że z art. 29 par. 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wynika w sposób jednoznaczny, iż organ egzekucyjny nie jest upoważniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym i dlatego zarzuty zgłoszone na podstawach wymienionych w art. 33 pkt 1-6 ustawy organ ten rozpatruje po uzyskaniu wypowiedzi wierzyciela. Tak więc rola organu egzekucyjnego sprowadza się, zdaniem Izby Skarbowej, do "uzyskania opinii wierzyciela i wydania postanowienia zgodnie z tą opinią. Nie może on wkraczać w kompetencje innego organu i badać istoty sprawy". W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Spółka "C." wniosła o uchylenie postanowienia Izby Skarbowej. Skarżąca Spółka ponownie wyraziła pogląd, że przedmiotem egzekucji jest świadczenie o charakterze publicznym, w związku z czym nie można dochodzić ochrony swoich praw w postępowaniu przed sądem powszechnym przez wystąpienie z powództwem przeciwegzekucyjnym. Spółka zakwestionowała pogląd Izby Skarbowej, iż treść wypowiedzi wierzyciela przesądza o sposobie rozstrzygnięcia jej zarzutów. Stanowisko takie prowadziłoby do sytuacji, w której o wyniku sprawy decydowałby wierzyciel, a nie organ rozstrzygający o zarzutach. W skardze powtórzono twierdzenie zawarte w zażaleniu na postanowienie Urzędu Skarbowego z 13 stycznia 1994 r., że "gdy w sprawie chodzi o obowiązek wynikający bezpośrednio z przepisów prawa, to - przy braku decyzji - organ egzekucyjny ma obowiązek samodzielnego rozstrzygnięcia, czy obowiązek istnieje". Izba Skarbowa w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Dąży ona w istocie do poddania kontroli organu egzekucyjnego zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, a więc do podjęcia przez ten organ czynności i rozstrzygnięć, które nie zostały przekazane do jego właściwości. Analiza bowiem stosownych unormowań ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji prowadzi do wniosku, że organy te nie są powołane i uprawnione do rozstrzygania wskazanych wyżej kwestii merytorycznych, lecz do prowadzenia egzekucji administracyjnej. W tym więc zakresie ich działalność podlega nadzorowi i kontroli, a stwierdzone w wyniku podjęcia stosownych czynności uchybienia mogą być przedmiotem przyszłego postępowania dyscyplinarnego lub odszkodowawczego /art. 55 par. 2 i 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji/. Skarżąca Spółka zupełnie przy tym pomija, iż jej żądanie pozostaje w wyraźnej sprzeczności z art. 29 par. 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Słusznie zwraca na to uwagę zaskarżone postanowienie, w którym przypomniano, że art. 29 par. 1 tej ustawy wprowadza zakaz badania przez organ egzekucyjny zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym i że zakaz ten dotyczy nie tylko tej fazy postępowania egzekucyjnego, lecz również tej fazy, w której rozpatruje on zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Uzupełniając wywody przytoczone w tym względzie w zaskarżonym postanowieniu, należy jeszcze dodać, że odnoszenie wspomnianego zakazu jedynie do tej fazy postępowania, w której organ egzekucyjny bada dopuszczalność egzekucji administracyjnej, mogłoby prowadzić do tego, iż w późniejszych stadiach postępowania organ ten nie działałby jako organ egzekucyjny, ale jako organ orzeczniczy, wypowiadający się wiążąco w kwestiach, które wcześniej zostały już ostatecznie rozstrzygnięte. Przypisywanie organom egzekucyjnym takich uprawnień nie znajduje dostatecznych podstaw w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji; byłoby również trudne do pogodzenia z ich ustawowymi zadaniami /prowadzenie postępowania egzekucyjnego/. Z tych powodów omówione wyżej twierdzenia i wnioski skargi należy uznać za chybione. W rozpoznawanej sprawie istotne znaczenie ma również to, że postępowanie egzekucyjne zostało w niej wszczęte w celu wykonania obowiązku wynikającego bezpośrednio z przepisów prawa /o czym wyżej/. Strona skarżąca nie kwestionuje generalnie tego, że z wymienionych na wstępie przepisów prawa wynika określony obowiązek. Zgłasza jedynie zastrzeżenia co do sposobu ustalenia tego obowiązku oraz jego zakresu. Na tej tylko podstawie formułuje zarzut o nieistnieniu obowiązku, który w rzeczywistości uznaje, tyle że w innej wielkości. Jednakże instytucja zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego nie jest procedurą przewidzianą do rozstrzygania tego rodzaju kwestii. Dlatego odmienne w tym względzie stanowisko skargi należy także uznać za niesłuszne. Wyłączenie możliwości ustalenia zakresu wspomnianego obowiązku w ramach procedury związanej z rozpatrywaniem zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego nie pozbawia strony uprawnienia do podjęcia skutecznych czynności w celu uzyskania w tym zakresie wiążącego stanowiska właściwego organu. Nie jest zatem zasadne twierdzenie skarżącej Spółki, że nieuwzględnienie zgłoszonych przez nią zarzutów pozbawi ją możliwości obrony "przed arbitralnymi ustaleniami wierzyciela". W związku z przytoczonym ostatnio poglądem dłużnika należy zauważyć, że przewidziane w art. 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wszczęcie postępowania egzekucyjnego w celu wykonania obowiązku wynikającego bezpośrednio z ustawy następuje wtedy, gdy przepis prawa określa jednoznacznie rodzaj i zakres tego obowiązku. Wszelkie wątpliwości w tym względzie /to jest co do rodzaju i zakresu obowiązku/ powinny być wyjaśnione przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego, w tych zaś wypadkach, w których zostaną one ujawnione w toku tego postępowania - przed jego zakończeniem. W tym ostatnim wypadku zajdzie potrzeba wstrzymania postępowania egzekucyjnego, co z reguły będzie mogło nastąpić w trybie określonym w art. 23 par. 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Podkreślenia jednak wymaga, że wyjaśnienie wspomnianych wątpliwości oraz wydanie w tym względzie stosownego rozstrzygnięcia powinno nastąpić poza postępowaniem egzekucyjnym. Skoro więc w niniejszej sprawie okazało się, że obowiązujące przepisy prawne przewidują dwie różne stawki za korzystanie z częstotliwości i w związku z tym pomiędzy wierzycielem a dłużnikiem powstał spór co do tego, którą z tych stawek należy przyjąć za podstawę określenia wysokości tych opłat przez dłużnika, to kwestię tę należało skierować do rozstrzygnięcia przez kompetentny organ w ramach właściwego postępowania. Należy zgodzić się ze stanowiskiem skargi, że organem takim nie był w tym przypadku wierzyciel, a więc Państwowa Agencja Radiokomunikacyjna. Zgodnie bowiem z art. 26 ust. 1 i 3 ustawy o łączności z dnia 23 listopada 1990 r. /Dz.U. nr 86 poz. 504 ze zm./ wysokość opłat za częstotliwość określa Minister Łączności w porozumieniu z Ministrem Finansów, Agencja zaś jedynie pobiera te opłaty. Przepisy powołanej ustawy nie przyznają Agencji żadnych uprawnień dotyczących ustalania wysokości tych opłat przez orzekanie o zastosowaniu konkretnej stawki. Wyprowadzanie takiej kompetencji przez Agencję z przyznanych jej uprawnień kontrolnych nie jest uzasadnione, gdyż zupełnie pomija, że kompetencji orzeczniczej organu nie można domniemywać; musi ona wynikać wprost z przepisu prawa. Analiza przepisów powołanej ustawy o łączności prowadzi do wniosku, że organem właściwym do rozstrzygnięcia wątpliwości, jakie pojawiły się w sprawie co do wysokości opłat, był Minister Łączności, a więc organ udzielający zezwolenia na prowadzenie działalności w dziedzinie telekomunikacji i w związku z tym uprawniony do ustalania i rozstrzygania wszelkich kwestii związanych z udzieleniem tej koncesji i korzystaniem z niej. W sytuacji więc, jaka powstała, rzeczą zainteresowanej strony było zwrócenie się do Ministra z żądaniem rozstrzygnięcia tej kwestii, co nakładałoby na ten organ, zgodnie z art. 61 Kpa obowiązek podjęcia działań prowadzących do załatwienia sprawy przez wydanie decyzji. Decyzja taka powinna być doręczona stronom /art. 109 Kpa/ i jako ostateczna /art. 16 par. 1 i art. 127 par. 1 Kpa/ podlegałaby zaskarżeniu do sądu administracyjnego /art. 16 par. 2 i art. 196 Kpa/. Z wyżej podanych powodów, stosownie do art. 207 par. 5 Kpa, skarga podlegała oddaleniu.