III SA 1155/97

postanawia odrzucić skargę Zarządu Miasta na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej (...) w przedmiocie wyrażenia opinii o przedłożonej informacji o przebiegu wykonania budżetu Miasta w 1996 roku oraz o udzielonych zamówieniach publicznych. Zaskarżoną uchwałę z 21 maja 1997 r. nr 85/97 Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie, powołując się na przepisy art. 20 ust. 2 w zw. z art. 13 pkt 5 i art. 19 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych /Dz.U. nr 85 poz. 428 ze zm./, po rozpoznaniu odwołania Zarządu Miasta od uchwały składu orzekającego Izby, utrzymało w mocy opinię wyrażoną w uchwale składu orzekającego z 24 kwietnia 1997 r. nr 111/W/97. Opinia ta dotyczyła przedłożonej przez Zarząd Miasta informacji o przebiegu wykonania budżetu Miasta za 1996 rok oraz udzielonych zamówieniach publicznych. W skardze do sądu administracyjnego wystąpiono o stwierdzenie nieważności obu uchwał zawierających opinie, jako rażąco naruszających prawo oraz interesy Miasta, poprzez bezpodstawne ingerowanie w zakres jej ustawowo określonej swobody w zarządzaniu środkami finansowymi. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej odrzucenie z powodu naruszenia terminu przewidzianego dla wniesienia skargi bądź o jej oddalenie - jako bezzasadnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu, jednak z innej przyczyny niż wskazana w odpowiedzi na skargę. Wbrew bowiem twierdzeniu Regionalnej Izby Obrachunkowej, skargę na uchwałę jej Kolegium wniesiono z zachowaniem wymaganego terminu 30 dni. Uchwałę doręczono Zarządowi Miasta 12 czerwca zaś skargę na nią nadano 11 lipca 1997 roku. Okolicznością, która przesądziła o odrzuceniu skargi jest natomiast to, iż nie dotyczy ona aktu lub czynności, które w myśl przepisów art. 16 i następnych ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ oraz przepisów art. 89 i art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /t.j. Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ podlegałyby kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Opinie zamieszczone w uchwałach będących przedmiotem skargi formułują w istocie ocenę badanego stanu rzeczy. Nie stanowią one tym samym formy władczej ingerencji w sferę działalności komunalnej, a co najwyżej służą realizacji funkcji kontrolnej regionalnych izb obrachunkowych. Naczelny Sąd Administracyjny podziela w tym względzie pogląd reprezentowany przez przedstawicieli doktryny, iż opinie te nie wiążą ich adresatów, a jedynie dostarczają informacji niezbędnych dla realizacji zadań wynikających z postanowień ustawy o samorządzie terytorialnym /takie ujęcie przedstawiono w opracowaniu M.Kasińskiego, Z.Kmieciaka, C.Kosikowskiego i R.P.Krawczyka: Ustawa o Regionalnych Izbach Obrachunkowych z komentarzem oraz teksty innych aktów prawnych, Warszawa 1994, str. 60, 76 i nast./. Skoro tak, wzmiankowane opinie nie mogą być uznane za "akty nadzoru nad działalnością organów samorządu terytorialnego" w rozumieniu art. 16 ust. 1 pkt 7 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Identyczne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 25 listopada 1994 r. III SA 529/94 /Wspólnota 1995 nr 12 str. 23/. Sąd stwierdził w nim, iż przewidziane w art. 13 pkt 5 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych opinie "nie są zaskarżalne do sądu administracyjnego". Służą one, jak zaznaczył Naczelny Sąd Administracyjny, innym organom podejmującym "akty o charakterze rozstrzygającym", które nie są tymi opiniami związane. Godzi się przy tym zauważyć, iż podmiot niezadowolony z treści opinii czy też nie podzielający sformułowanych w niej ocen i uwag nie jest pozbawiony ochrony prawnej. Może on mianowicie przy okazji kwestionowania stosownego aktu nadzoru, a więc w sytuacji, gdy doszło do władczej ingerencji w sferę działalności komunalnej, poddać w wątpliwość przyjęte w opinii ustalenia. Odrębną płaszczyznę ochrony prawnej wyznaczają przepisy regulujące kwestię odpowiedzialności z tytułu naruszenia dyscypliny budżetowej. Wypada wreszcie zasygnalizować, iż również w przygotowanej na zlecenie Zarządu Miasta L. opinii, prof. dr hab. M.Kulesza wypowiedział się na temat prawnego charakteru zaskarżonych uchwał. Autor opinii przyznał, iż nie przysługuje od nich środek prawny do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zalecił wszakże skierowanie skargi do tego Sądu w intencji wywołania zmiany linii orzeczniczej. Mimo znaczącego rozszerzenia przez ustawę o Naczelnym Sądzie Administracyjnym kognicji Sądu, nie pojawiły się nowe przesłanki prawne, które uzasadniałyby sugerowaną zmianę linii orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. W ocenie składu orzekającego, całkowicie chybione jest odwołanie się w sporządzonej przez prof. dr hab. M.Kuleszę opinii do art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Stanowi on o możliwości zaskarżenia do sądu administracyjnego innych niż wymienione w art. 16 ust. 1 ustawy aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, odnoszących się do przyznania, stwierdzenia lub uznania uprawnienia bądź obowiązku wynikających z przepisów prawa. Sformułowanie opinii w sprawach wyliczonych w art. 13 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych nie wykazuje cech żadnego z tych aktów lub czynności, wobec czego nie sposób upatrywać w powołanym wcześniej przepisie ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym umocowania dla wniesienia skargi do sądu administracyjnego przez podmiot niezadowolony z opinii. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 27 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, należało orzec jak w sentencji.