III SA 3357/01

Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu sprawy ze skargi E. P. na orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych przy Ministrze Finansów z 16 lipca 2001 r. (...) w przedmiocie naruszenia dyscypliny finansów publicznych - uchyla zaskarżone orzeczenie; (...). Główna Komisja Orzekająca w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych przy Ministrze Finansów orzeczeniem z 16 lipca 2001 r. (...), po rozpoznaniu odwołania E.P. - Dyrektora Samodzielnego Publicznego Zespołu Opieki Zdrowotnej w B. - od orzeczenia Komisji Orzekającej w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej w R. z 8 marca 2001 r. (...), na podstawie art. 160 ust. 2 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych /Dz.U. nr 155 poz. 1014 ze zm./ oraz par. 57 i par. 62 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 kwietnia 1999 r. w sprawie właściwości i trybu powoływania rzeczników dyscypliny finansów publicznych, organów orzekających oraz szczegółowych zasad postępowania w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych /Dz.U. nr 42 poz. 421/, utrzymała w mocy zaskarżone orzeczenie. Orzeczeniem tym uznano E. P. winnym tego, że w okresie od 1 października 1999 r. do 15 stycznia 2000 r. w B., działając nieumyślnie, zaniechał przeprowadzenia inwentaryzacji leków znajdujących się w dyspozycji apteczek oddziałowych, do czego jako kierownik jednostki był zobowiązany na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości /Dz.U. nr 121 poz. 591 ze zm./, co stanowiło naruszenie dyscypliny finansów publicznych określone w art. 138 ust. 1 pkt 13 ustawy o finansach publicznych. Ponadto stwierdzono, że obwiniony 6 kwietnia 1999 r. w E., działając nieumyślnie, udzielił Hurtowni "M." sp. z.o.o. w R. zamówienia publicznego na dostawę leków dla potrzeb SP ZOZ w B. o wartości 107.140 zł, bez dokonania wyboru dostawcy na zasadach określonych w ustawie z 10 czerwca 1994 r. o zamówieniach publicznych /Dz.U. nr 119 poz. 773 ze zm./, czym naruszył zasadę określoną w tej ustawie w art. 12 lit. "a", co stanowiło naruszenie dyscypliny finansów publicznych, określone w art. 138 ust. 1 pkt 12 ustawy o finansach publicznych. Komisja uznała również, że 1 marca 1999 r. E. P., działając nieumyślnie, udzielił przedsiębiorstwu "U." - Zaopatrzenie Farmaceutyczne w W. zamówienia publicznego na dostawę leków dla potrzeb kierowanej przez niego jednostki, o wartości 913.770 zł, bez dokonania wyboru dostawcy na zasadach określonych w ustawie o zamówieniach publicznych, czym naruszył zasadę wyłączności, określoną w art. 12 lit. "a" tej ustawy, co stanowiło naruszenie dyscypliny finansów publicznych, określone w art. 138 ust. 1 pkt 12 ustawy o finansach publicznych. Za przypisane czyny E. P. wymierzono łączną karę pieniężną w wysokości trzymiesięcznego wynagrodzenia pracowniczego, ogłoszonego przez Prezesa GUS w Monitorze Polskim z 2001 nr 7 poz. 118, w kwocie 4.964 zł oraz zasądzono zwrot kosztów postępowania na rzecz Skarbu Państwa w wysokości 165 zł. Główna Komisja Orzekająca, uzasadniając utrzymanie w mocy orzeczenia organu pierwszej instancji, stwierdziła, że zapasy leków znajdujące się w apteczkach oddziałowych nie stanowiły "produktów wydanych do produkcji" w rozumieniu art. 34 ust. 1 pkt 2 ustawy o rachunkowości, jak podnosił obwiniony. Stanowiły one rzeczowe składniki majątku obrotowego, a zatem powinny być spisane z natury na dzień spisu. Podejmując decyzję o zaniechaniu inwentaryzacji leków znajdujących się w dyspozycji apteczek oddziałowych, E. P. nie zapewnił możliwości oceny sytuacji majątkowej jednostki, do czego był zobowiązany jako jej kierownik, na mocy art. 8 ustawy o rachunkowości. Zdaniem organu drugiej instancji, przeprowadzenie inwentaryzacji leków w apteczkach oddziałowych zapobiegłoby nieprawidłowościom wykazanym w protokole kontroli. W dokumentach oddziałowych wykazano mianowicie pobranie innej ilości leków niż wynikało to z dokumentów znajdujących się w aptece, traktowanej jako magazyn. Również zarzut dotyczący naruszenia przepisów o zamówieniach publicznych był w pełni uzasadniony, co obwiniony potwierdził na rozprawie z 15 lipca 2001 r. przed Główną Komisją Orzekającą. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższe orzeczenie E. P. wniósł o jego uchylenie. Podkreślił, że organy obu instancji nie wzięły pod uwagę rozwiązań organizacyjnych co do sposobu gospodarki lekami, przyjętych w kierowanej przez niego jednostce. Otóż zakupione dla szpitala leki jako zapasy przechowywane są w aptece szpitalnej, gdzie prowadzona jest ewidencja ilościowo-wartościowa, i tam podlegają inwentaryzacji, zgodnie z przepisami o rachunkowości. Natomiast nie ma obowiązku przeprowadzania ich inwentaryzacji na oddziałach szpitalnych. Pobierane są tam bowiem na podstawie receptariusza, sporządzanego na podstawie zleconych danym pacjentom konkretnych dawek leków. Na oddziałach nie tworzy się więc zapasów leków, lecz jedynie przechowuje dawki leków do podania konkretnym pacjentom. W świetle art. 26 ust. 1, art. 34 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 8 ust. 1 ustawy o rachunkowości, leki wydane z apteki szpitalnej są produktami wydanymi do produkcji i nie można ich wyceniać na dzień bilansowy. Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia ustawy o zamówieniach publicznych, skarżący podniósł, że leki są specyficznym przedmiotem zamówienia, limit ich potrzeb jest trudny do określenia, nie można bowiem w krótkim czasie przewidzieć, ilu pacjentów będzie chorych. Rok 1999 był zaś pierwszym, w którym kierowana przez E. P. jednostka uzyskała status samodzielnego publicznego zespołu opieki zdrowotnej, i istniało wiele wątpliwości co do stosowania do tego typu jednostek przepisów o zamówieniach publicznych dotyczących zakupu leków. Ponadto, naruszenie obowiązujących w tym zakresie przepisów nie wywołało negatywnych skutków finasowych dla jednostki, która w odróżnieniu od innych tego typu zakładów w 1999 i 2000 r. charakteryzowała się dodatnimi wynikami finansowymi. Skarżący podniósł, że w tej sytuacji Komisja powinna odstąpić od wymierzenia mu kary, która jest nieadekwatna do stopnia jego zawinienia i przy której wymierzaniu nie uwzględniono jego dotychczasowej dobrej opinii służbowej, niekaralności i sytuacji rodzinnej /ma na utrzymaniu czworo dzieci, w tym jedno wymagające specjalnej troski/. W odpowiedzi na skargę Główna Komisja Orzekająca wniosła o jej oddalenie i podtrzymała stanowisko zawarte w orzeczeniu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Sąd podkreśla, że na tle zgromadzonego materiału dowodowego i stanowiska organów orzekających zawartego w wydanych orzeczeniach, w szczególności w pierwszej instancji, nie ma wątpliwości co do faktu, że skarżący popełnił czyn określony w art. 138 ust. 1 pkt 12 ustawy o finansach publicznych. Zresztą argumentacja przedstawiona w skardze nie przeczy temu. Zarzuty, które przedstawił E. P., dotyczą w tej kwestii pominięcia przez organ orzekający przy wymierzaniu kary przyczyn uchybienia rygorom ustawy o zamówieniach publicznych i niewzięcia pod uwagę takich okoliczności łagodzących, jak niejasność w interpretacji przepisów związana z trudnym okresem pierwszego roku wdrażania reformy służby zdrowia oraz specyfiką stosowania procedury zamówień w lecznictwie. Sąd zwraca jednak uwagę, krytycznie oceniając lakoniczność uzasadnienia Głównej Komisji Orzekającej w tej kwestii, które zamknęło się w stwierdzeniu, że zarzut naruszenia ustawy o zamówieniach publicznych jest w pełni uzasadniony i nie odniosło się do stanowiska zawartego w tej materii w odwołaniu, że obwiniony składając odwołanie nie podnosił wszystkich tych zagadnień, które wyeksponował w skardze. Stwierdził tylko, że uchybienia były formalne i nie spowodowały żadnych negatywnych skutków dla jednostki, a procedura zamówień publicznych z trudnością przystaje do zamówień tak specyficznego towaru jak leki. Sąd odmiennie natomiast ocenia spełnienie wymogu zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego, stosownie do art. 6 kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia w związku z art. 170 ustawy o finansach publicznych, jeśli chodzi o drugi czyn przypisany skarżącemu, tj. naruszenie dyscypliny finansów publicznych przez nieprzeprowadzenie inwentaryzacji leków w apteczkach oddziałowych. Z protokołu rozprawy przed Główną Komisją Orzekającą wynika, iż obwiniony podnosił, że przyjętej w jego szpitalu praktyki nie kwestionował biegły księgowy, wskazując na specyfikę przeprowadzania w tym zakresie inwentaryzacji w takiej jednostce organizacyjnej jak szpital. Zdaniem składu orzekającego w tej sprawie, ocena zakresu zastosowania art. 26 ust. 1 pkt 1, ewentualna dopuszczalność stosowania art. 34 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 8 ustawy o rachunkowości do inwentaryzowania leków w takiej jednostce organizacyjnej jak szpital, wymagają pogłębionej analizy, przy której należy rozważyć skorzystanie ze środka dowodowego w postaci opinii biegłego, ewentualnie zbadania i porównania sposobu inwentaryzowania leków w podobnych placówkach medycznych. Za koniecznością pogłębionego wyjaśnienia tego zagadnienia przemawia także podnoszona przez skarżącego na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym okoliczność, że w jednostce, którą kieruje B., w taki sposób jak na przełomie 1999 i 2000 r., również wcześniej przeprowadzono inwentaryzację, co nie było kwestionowane. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy i tę kwestię należałoby wyjaśnić. Ponadto, Sąd stwierdził naruszenie w zaskarżonym orzeczeniu art. 148 ust. 1 i art. 149 ustawy o finansach publicznych. Główna Komisja Orzekająca utrzymując w mocy orzeczenie organu pierwszej instancji, w ogóle nie odniosła się do argumentów zawartych w odwołaniu, wskazujących na istnienie wielu okoliczności łagodzących w tej sprawie, związanych zarówno z nienagannym wykonywaniem przez obwinionego obowiązków, jego zawodową postawą, jak i sytuacją rodzinną. Komisja ma prawo do wymierzania kary według swojego uznania, ale z jej orzeczenia powinno wynikać, jakie względy przemawiają za taką, a nie inną karą. W szczególności zaś powinna przedstawić swoje stanowisko wobec tych okoliczności, które podnosi skarżący. W przeciwnym przypadku mamy bowiem do czynienia nie tyle z prawnie umocowanym uznaniem, ile z dowolnością działania, która w świetle wyżej wymienionych przepisów jest niedopuszczalna. Wobec powyższego, Sąd stwierdził, że przy wydawaniu zaskarżonego orzeczenia zostały naruszone wskazane wyżej przepisy postępowania w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy, i na podstawie art. 22 ust. 1 i 2 pkt 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ uchylił zaskarżone orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych przy Ministrze Finansów. O zwrocie kosztów postępowania sądowego na rzecz skarżącego od Głównej Komisji Orzekającej orzeczono na podstawie art. 55 ust. 1 ww. ustawy.