IV SA 1107/99

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Budownictwa Górniczego i Energetycznego "E." Sp. z o.o. w B. na decyzję Ministra Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 27 maja 1999 r. (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej ustalenia opłat za wprowadzanie zanieczyszczeń do powietrza uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą z dnia 29.03.1999 r. wydaną przez Ministra Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa; (...). Decyzją (...) z dnia 29 marca 1999 r. wydaną z up. Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa na podstawie art. 157 par. 1, 2, 3 Kpa w zw. z art. 86 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska po rozpatrzeniu wniosku Przedsiębiorstwa Budownictwa Górniczego i Energetycznego "E." Sp. z o.o. w B. odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Wojewody J. z dnia 6.12.1996 r. (...). Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpiło Przedsiębiorstwo Budownictwa Górniczego i Energetycznego "E." Sp. z o.o. w B. Decyzją (...) z dnia 27 maja 1999 r. wydaną z up. Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa, po ponownym rozpatrzeniu sprawy na podstawie art. 127 par. 3 Kpa oraz art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa utrzymano w mocy decyzję z dnia 29.03.1999 r. W uzasadnieniu powyższej decyzji wskazano, że ostatecznymi decyzjami Wojewody J. wymierzono Przedsiębiorstwu Budownictwa Górniczego i Energetycznego "E." Sp. z o.o. w B. decyzją z dnia 6.12.1996 r. (...) opłatę za wprowadzanie zanieczyszczeń do powietrza w 1995 r. Podstawę wydania decyzji z dnia 6.12.1996 r. stanowił art. 86 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. Ustawa nie definiuje wprawdzie pojęcia emisji zanieczyszczeń do powietrza, nie ulega jednak wątpliwości, iż spalanie paliw w silnikach spalinowych pojazdów mechanicznych powoduje określoną emisję zanieczyszczeń do powietrza. Potwierdzeniem trafności powyższego poglądu jest w ocenie organu upoważnienie przez ustawodawcę MOŚZNiL do określania w drodze rozporządzenia dopuszczalnych do wprowadzenia do powietrza rodzajów i ilości substancji zanieczyszczających wytwarzanych przez silniki spalinowe /art. 32 ust. 3 pkt 1 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska przed nowelizacją w 1997 r. i art. 29 ust. 4 po nowelizacji/. Na mocy art. 86 ust. 3 ustawy przed nowelizacją w 1997 r. opłaty za emisję zanieczyszczeń naliczał wojewoda. Przepisy obowiązującego prawa nie upoważniały do odstąpienia przez wojewodę od pobierania opłat za poszczególne rodzaje emisji zanieczyszczeń do powietrza w tym np.: za emisję z pojazdów napędzanych silnikami spalinowymi. Wskazując na powyższy przepis prawa organ w zaskarżonej decyzji stwierdził, iż zarzut braku podstaw prawnych do wymierzenia opłat za emisję zanieczyszczeń do powietrza przez silniki spalinowe w pojazdach mechanicznych jest nieuzasadniony, bowiem podstawę taka stanowił art. 86 ust. 1 cyt. ustawy. Skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosło Przedsiębiorstwo Budownictwa Górniczego i Energetycznego "E." Sp. z o.o. w B. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego - poprzez przyjęcie, iż przepis art. 86 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska w brzmieniu obowiązującym w 1995 r. stanowią wystarczającą przesłankę materialnoprawną do obciążania podmiotów gospodarczych opłatą za gospodarcze korzystanie ze środowiska polegające na eksploatacji pojazdów samochodowych napędzanych silnikami spalinowymi. Zarzucono też naruszenie przepisów prawa procesowego poprzez przyjęcie, iż wydanie decyzji w przedmiotowej sprawie nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji naliczającej opłaty w trybie art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa. Wskazując na powyższe zarzuty strona skarżąca kwestionując zasadność zaskarżonej decyzji wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 6.12.1996 r. W odpowiedzi na skargę Minister Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zaskarżona do Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzja została wydana w trybie postępowania nadzorczego, którego przedmiotem była ocena ostatecznej decyzji właściwego organu pod kątem ustalenia zaistnienia przesłanek wskazanych w przepisie art. 156 par. 1 Kpa. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest jednym z trybów nadzwyczajnych przewidzianych w art. 16 par. 1 Kpa, w ramach którego to postępowania możliwe jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ostatecznej dotkniętej jedną z wad wymienionych w art. 156 par. 1 Kpa. Przedmiotem niniejszego postępowania było ustalenie, czy decyzja Wojewody J. wymierzająca opłatę za wprowadzanie do powietrza substancji zanieczyszczających za rok 1995 w oparciu o art. 86 i art. 86a ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska /Dz.U. nr 3 poz. 6 ze zm./ - wydana zostały z rażącym naruszeniem prawa, bądź też bez podstawy prawnej, a więc czy zaistniała przewidziana w art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa przesłanka uzasadniająca stwierdzenie nieważności badanej decyzji. Stwierdzić trzeba, iż przepisy dotyczące ochrony powietrza zawarte zostały w rozdziale 3 działu I ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska. Generalne zasady tej ochrony zawarte zostały w art. 25 tej ustawy określającym, że ochrona powietrza przed zanieczyszczeniem polega na zapobieganiu przekraczania dopuszczalnych stężeń substancji zanieczyszczających w powietrzu i ograniczaniu lub eliminowaniu wprowadzanych do powietrza ilości tych substancji przez zakłady produkcyjne i usługowe, pojazdy mechaniczne, hałdy, wysypiska i inne źródła zanieczyszczeń. Ustawa w art. 30 ust. 1 przewidziała dla emisji zorganizowanej wydanie decyzji ustalającej rodzaje i ilości substancji zanieczyszczających powietrze, a równocześnie w art. 32 ust. 1 przewidziano uprawnienia dla organów administracji wprowadzania ograniczeń przy emisji niezorganizowanej, w tym wprowadzanie na czas oznaczony - ograniczeń lub zakazów używania pojazdów napędowych silnikami spalinowymi na terenach, na których nastąpiło szkodliwe dla zdrowia ludzi stężenie substancji zanieczyszczających powietrze. Ustawa nałożyła na użytkowników silników spalinowych obowiązek utrzymania tych silników w stanie technicznym zabezpieczającym powietrze przed zanieczyszczeniem ponad wielkości określone w odrębnych przepisach /art. 27a/. Z unormowań zawartych w ustawie wynika, że zabezpieczenie powietrza przed zanieczyszczeniami powstającymi przy eksploatacji pojazdów z silnikami spalinowymi następuje za pomocą innych środków, niż przewidziany w art. 30 obowiązek ustalania w decyzji rodzaju i ilości substancji zanieczyszczających powietrze. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego na tle omawianego stanu prawnego jednolite było stanowisko, że skoro zanieczyszczenie powietrza przy użytkowaniu pojazdów silnikowych spalinowych nie jest limitowane decyzjami administracyjnymi, to wymierzenie opłaty za wprowadzanie do powietrza zanieczyszczeń przez pojazdy spalinowe pozbawione jest podstawy prawnej /pogląd taki zawarty został między innymi w niepublikowanych wyrokach w sprawach IV SA 1098/91, IV SA 517/92, IV SA 518/92, IV SA 1751/99, IV SA 771-772/99/. W stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania badanej decyzji brak było przepisu dla wydania rozporządzenia określającego wysokość i nakaz obowiązku ponoszenia opłat za gospodarcze korzystanie ze środowiska zawierającego równocześnie ukierunkowanie podmiotowe i przedmiotowe w określeniu tego obowiązku. W efekcie stwierdzić trzeba, iż brak wiążących ukierunkowań w podstawie delegacyjnej jakim był wówczas przepis art. 86 ust. 3 ustawy nie mógł jednak oznaczać dowolności w ustaleniu opłat za gospodarcze korzystanie ze środowiska i pozostawać w oderwaniu od przepisów ogólnych dotyczących ochrony powietrza przed zanieczyszczeniami zawartych w rozdziale 3 dział I ustawy. Przepisy tego działu, odmiennie bowiem regulują sposób postępowania w odniesieniu do pojazdów spalinowych i skutków emisji zanieczyszczeń do powietrza przez te pojazdy /art. 27a i 32 ust. 1/. Ta odmienność regulacji prawnej w odniesieniu do pojazdów spalinowych winna być przedmiotem uwagi organów administracji oceniających badaną decyzję w aspekcie zaistnienia przesłanek przewidzianych w art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa. Wbrew zawartym wywodom w zaskarżonej decyzji nie mogą stanowić podstawy do ustalania opłat za korzystanie z pojazdów spalinowych i emisji przez nie zanieczyszczeń do powietrza przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 grudnia 1993 r. w sprawie opłat za gospodarcze korzystanie ze środowiska i wprowadzanie w nim zmian /Dz.U. nr 133 poz. 638 ze zm./, które nie wymieniają expressis verbis opłat za korzystanie z pojazdów silnikowych, skoro ustawa o ochronie i kształtowaniu środowiska nie przewidziała opłat za wprowadzanie zanieczyszczeń do powietrza przez pojazdy silnikowe. W świetle powyższego stwierdzić należy, iż w zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej naruszono przepisy prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy tj. art. 86 w związku z art. 30 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, a także przepisy wskazanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 grudnia 1993 r. Oceniając ponownie badaną decyzję z dnia 6.12.1996 r. organ administracji winien odnieść się do tego, czy była w ogóle podstawa prawna do wydania tejże decyzji, co jest przesłanką niezależną od stwierdzenia zaistnienia rażącego naruszenia prawa, a również stanowiącą podstawę do stwierdzenia, iż spełniona została przesłanka wskazana w art. 156 par. 1 pkt 1 Kpa. Z przyczyn wyżej wskazanych Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą z dnia 29.03.1999 r. uchylił na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 2 pkt 1 i w zw. z art. 29 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./. O kosztach orzeczono na podstawie art. 55 ust. 1 cyt. ustawy o NSA.