IV SA 1191/88

Naczelny Sąd Administracyjny uznał zasadność skargi Marianny C. na decyzję Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 6 września 1988 r. w przedmiocie odmowy oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste i na podstawie art. 207 par. 1 i 2 pkt 1 i 3 Kpa uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego w Warszawie, a także - zgodnie z art. 208 Kpa - zasądził od Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta Stołecznego Warszawy kwotę dwa tysiące złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżącej. Decyzją z dnia 9 maja 1988 r. Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego w Warszawie odmówił "nie ustalonym następcom prawnym Stanisława i Marii S. przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego w Warszawie przy ul. B. nr 195 (...) o pow. 22.256 m2". W uzasadnieniu tej decyzji stwierdzono, że na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy /Dz.U. nr 50 poz. 279 ze zm../ wszystkie grunty na obszarze m.st. Warszawy z dniem 21 listopada 1945 r. przeszły na własność Państwa. Strony nie złożyły wniosku o przyznanie własności czasowej w trybie art. 7 ust. 1 tego dekretu. W związku z tym zabudowania znajdujące się na wskazanym gruncie również przeszły na własność Państwa. Dnia 30 maja 1986 r. Marianna C. złożyła wniosek o przyznanie jej prawa wieczystego użytkowania tego gruntu w trybie art. 89 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 22 poz. 99 ze zm../. Byłymi właścicielami wskazanej nieruchomości byli Stanisław i Maria małżonkowie S. Następstwo prawne po byłych właścicielach nie zostało stwierdzone. Jak wynika z rejestru pomiarowego, sporny grunt znajduje się we władaniu następujących osób: Konstantego S., Józefa S., Zofii O., Jana S., Marii Cz., Janusza P. i Cezarego P. Zgodnie z opinią urbanistyczną, teren, na którym znajduje się działka, przeznaczony jest pod obsługę techniczną miasta i objęty jest decyzją lokalizacyjną z dnia 10 grudnia 1981 r., wydaną na budowę bazy materiałowo-magazynową. Istniejąca na działce zabudowa jest przeznaczona do likwidacji. Inwestor bazy wystąpił o przekazanie tego terenu w użytkowanie w celu realizacji inwestycji zgodnej z planem zagospodarowania przestrzennego. Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta Stołecznego Warszawy decyzją nr G.3.1./8220/320/88/LŻ z dnia 6 września 1988 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji i dodatkowo stwierdził w uzasadnieniu, że w dniu 30 lipca 1965 r. Antoni S. złożył wniosek o przyznanie mu prawa wieczystego użytkowania gruntu, ale wniosek ten został załatwiony odmownie. Wyjaśnił, że decyzja lokalizacyjna z dnia 10 grudnia 1981 r. zgodna jest z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy z dnia 6 grudnia 1982 r. W skardze na tę decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego Marianna C. wyjaśnia, że jako prawny następca oraz faktyczny użytkownik od 20 lat 1 ha gruntu rolnego złożyła wniosek o przyznanie prawa wieczystego użytkowania gruntu o powierzchni 22.256 m2, położonego przy ul. B. nr 195 i 201. Grunt ten były właściciel posiadał aż do swej śmierci, to jest do 1947 r. Jego synowie - Józef S. i Antoni S. w dniu 2 stycznia 1948 r. zgłosili fakt nabycia gospodarstwa o powierzchni 3,6 ha w urzędzie skarbowym. Spadkobiercy ci użytkowali gospodarstwo aż do śmierci. W postępowaniu sądowym stwierdzone zostało nabycie spadku po nich i jedną ze spadkobierczyń jest skarżąca. Przejęcie gruntów przez inwestora jest - jej zdaniem - sprzeczne z zasadami współżycia społecznego. W odpowiedzi na skargę podtrzymano stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zasadniczą przyczyną wydania decyzji odmownej w sprawie oddania wyżej opisanego gruntu w użytkowanie wieczyste było to, że grunt ten na podstawie decyzji o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji z dnia 10 grudnia 1981 r. został przeznaczony pod budowę bazy materiałowo-magazynowej Spółdzielni, a ta decyzja zgodna jest z planem zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy z dnia 6 grudnia 1982 r. Wydanie decyzji odmownej z tej przyczyny narusza art. 89 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 22 poz. 99 ze zm../. Przepis ten przewiduje prawo byłych właścicieli lub ich następców prawnych żądania ustanowienia na ich rzecz wieczystego użytkowania gruntu łącznie ze zwrotem budynków. Jedynym ograniczeniem tego prawa jest wielkość budynków oraz termin, w jakim wniosek może zostać zgłoszony. Przepis ten ma szczególny charakter i nie jest związany ze zwykłą gospodarką gruntami w rozumieniu art. 2 ust. 1 powyższej ustawy. Jest on ukierunkowany na realizację uprawnień określonej kategorii właścicieli gruntów warszawskich. Roszczeniowy charakter tego przepisu wynika z faktu, że zwrotowi na rzecz byłych właścicieli lub ich następców prawnych podlegają budynki, które już przeszły na własność Państwa. Konsekwencją zwrotu budynku zaś jest ustanowienie wieczystego użytkowania gruntu, na którym znajduje się budynek. Przesłanki oddania gruntu w użytkowanie wieczyste na podstawie art. 89 ust. 2 powyższej ustawy zasadniczo różnią się od instytucji użytkowania wieczystego unormowanej w przepisach rozdziału 3 ustawy. To przesądziło o zamieszczeniu tego przepisu w rozdziale 8, dotyczącym przepisów przejściowych i końcowych. Wszystko to prowadzi do wniosku, że organy administracji nie mogą odmówić zwrotu budynku i ustanowienia wieczystego użytkowania gruntu tylko dlatego, że grunt ma odmienne przeznaczenie według ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego. Wyłączną bowiem podstawą oddania gruntu w użytkowanie wieczyste jest tylko art. 89 ust. 2 ustawy, bez pomocniczego choćby stosowania rozdziału 3. To zaś wyłącza odpowiednie stosowanie warunku zawartego w art. 2 ust. 1 o zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego. Tego rodzaju pogląd został przedstawiony w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 14 grudnia 1988 r. /III ARN 64/88/. Przytoczone wyżej względy stanowią już wystarczającą podstawę uchylenia wydanych w tej sprawie decyzji organów obu instancji, skoro ponadto organy te nie dokonały w toku postępowania administracyjnego ustaleń w zakresie występowania przesłanek z art. 89 ust. 2 omawianej ustawy, a mianowicie co do rodzaju znajdujących się na gruncie budynków. Dalszą przyczyną wydania decyzji odmownych było to, że inwestująca Spółdzielnia złożyła wniosek o przekazanie jej tego gruntu w użytkowanie. Istotnie, w aktach sprawy znajdują się dwa wnioski Spółdzielni, zawierające takie żądanie: z dnia 18 września 1986 r. i z dnia 14 grudnia 1987 r. Okoliczność ta przesądza o uprawnieniach Spółdzielni jako strony postępowania stosownie do art. 28 Kpa i powoduje, że występują dwa konkurujące ze sobą żądania. Oddanie gruntu spadkobiercom byłych właścicieli w użytkowanie wieczyste może nastąpić, jak już zaznaczono, na podstawie art. 89 ust. 2 omawianej ustawy. Oddanie natomiast Spółdzielni gruntu w użytkowanie następuje na podstawie przepisów rozdziału 4 i z uwzględnieniem zasad określonych w art. 2 i 4 tej ustawy. Przy zbiegu żądania oddania gruntu w użytkowanie wieczyste na podstawie art. 89 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 22 poz. 00 ze zm../, zgłoszonego przez byłego właściciela lub jego następców prawnych, z żądaniem innego podmiotu oddania tego samego gruntu w użytkowanie wieczyste lub użytkowanie na zasadach ogólnych, ten drugi wniosek może być uwzględniony tylko wówczas, gdy nie ma przesłanek do ustanowienia wieczystego użytkowania na podstawie art. 89 ust. 2 tej ustawy. Uprawnienia przewidziane w art. 89 ust. 2 powyższej ustawy, jako szczególne i wyjątkowe, mają nie tylko pierwszeństwo, ale także występuje obowiązek ich realizacji przez organ administracji państwowej, jeżeli tylko spełnione są warunki określone w tym przepisie. Dodatkowym argumentem jest sformułowanie zawarte w art. 89 ust. 5 tej ustawy. Przepis ten mianowicie wyłącza oddanie określonego gruntu w użytkowanie wieczyste byłemu właścicielowi /lub jego następcom prawnym/ tylko wówczas, gdy grunt ten został już oddany innej osobie w użytkowanie wieczyste lub użytkowanie. Dopóki więc inna osoba nie korzysta z prawa użytkowania lub wieczystego użytkowania gruntu, dopóty uprawnienia byłego właściciela podlegają realizacji. Spółdzielnia zaś, choć złożyła wniosek, dotychczas nie została ustanowiona użytkownikiem spornego gruntu. Skoro uprawnienia określone w art. 89 ust. 2 omawianej ustawy mają charakter roszczeniowy, a także są uprawnieniami o charakterze majątkowym, przysługują one, w braku byłego właściciela, wszystkim jego następcom prawnym, a zatem wszyscy następcy prawni byłego właściciela powinni brać udział w postępowaniu administracyjnym w charakterze stron tego postępowania. Wiązało się to z koniecznością ustalenia, kto jest następcą prawnym Stanisława i Marii małżonków S. Do ich wskazania więc należało zobowiązać skarżącą ze zobowiązaniem jej jednocześnie do dostarczenia dokumentów potwierdzających przymiot następców prawnych wskazanych osób. Chodzi tu o odpowiednie postanowienia sądu powszechnego, stwierdzające nabycie spadku. Jeżeli dotychczas takie postanowienia nie zostały wydane, była podstawa do zawieszenia postępowania administracyjnego stosowanie do art. 97 par. 1 pkt 4 Kpa i zakreślenia skarżącej terminu do wystąpienia z odpowiednim wnioskiem do sądu /art. 100 par. 1 Kpa/. Tymczasem organy administracji w tej sprawie nie ustaliły kręgu następców prawnych Stanisława i Marii małżonków S. i z oczywistą wadliwością wydały decyzję odmawiającą przyznania prawa wieczystego użytkowania gruntu "nie ustalonym następcom prawnym" byłych właścicieli. Jedną z przesłanek uzyskania gruntu w użytkowanie wieczyste na podstawie art. 89 ust. 2 omawianej ustawy jest złożenie w odpowiednim terminie wniosku. W tej sprawie wniosek został złożony tylko przez skarżącą, choć z akt sprawy wynikałoby, że są jeszcze inni następcy prawni. Złożenie wniosku przez niektórych spośród następców prawnych byłego właściciela nieruchomości określonej w art. 89 ust. 2 powoływanej ustawy lub choćby tylko przez jednego z nich ma skutek również w stosunku do następców prawnych, którzy wniosku nie złożyli, chyba że z ich oświadczenia wynika, że sprzeciwiają się złożeniu takiego wniosku. Jest to bowiem typowa czynność mająca na celu zachowanie wspólnego prawa, określona w art. 209 Kc. Przy tego rodzaju czynności współwłaściciel podejmujący taką czynność działa zgodnie z domniemaną wolą pozostałych współwłaścicieli i na ich rzecz. Reguły zawarte w art. 209 Kc mają w drodze analogii zastosowanie przy realizacji uprawnień byłych właścicieli gruntów warszawskich lub ich następców prawnych. Z tego względu okoliczność, że tylko skarżąca złożyła wniosek o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste, nie pozbawia pozostałych następców prawnych Stanisława i Marii małżonków S. uprawnień określonych w art. 89 ust. 2 omawianej ustawy, a tym samym i przymiotu stron postępowania. Z tych względów na podstawie art. 207 par. 1 i 2 pkt 1 i 3 Kpa należało uchylić decyzje organów obu instancji w celu dokonania w toku ponownego rozpoznania sprawy dodatkowych ustaleń we wskazanym wyżej zakresie.