IV SA 1387/01

Nałożenie na określony podmiot decyzją administracyjną konkretnych obowiązków mających na celu zapewnienie ochrony środowiska musi wynikać z normy prawa materialnego, przewidującej konieczność załatwienia sprawy administracyjnej w formie decyzji. Naczelny Sąd Administracyjne po rozpoznaniu sprawy ze skargi Eugeniusza K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. w przedmiocie usunięcia przyczyn szkodliwego oddziaływania na środowisko - uchyla zaskarżoną decyzję. Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrywał skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., które orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji starosty N., zobowiązującej podmiot prowadzący stację paliw do: 1/ zainstalowania na terenie stacji prowadzonej przez ten podmiot dystrybutorów wyposażonych w instalacje i urządzenia zabezpieczające przed przenikaniem produktów naftowych do gruntu i wód gruntowych, 2/ wykonania dwóch piezometrów /na kierunku spływu wód gruntowych/ umożliwiających okresowy pobór wody do analizy, 3/ prowadzenia monitoringu zanieczyszczeń wód gruntowych dwa razy w roku, w okresie wiosennym i jesiennym. W uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji podano, że po zapoznaniu się z przedłożoną oceną oddziaływania na środowisko stacji paliw oraz przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej organ rozpoznający sprawę uznał za celowe zainstalowanie określonych dystrybutorów, mając na uwadze zawarty w cytowanym rozporządzeniu wymóg wyposażenia istniejących baz paliw płynnych oraz stacji paliw płynnych w odpowiednie urządzenia zabezpieczające, w terminie ośmiu lat od dnia wejścia w życie tego aktu prawnego. Ze względu na to, że zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska /Dz.U. 1994 nr 49 poz. 196 ze zm./, wody podziemne i obszary ich zasilania podlegają szczególnej ochronie, polegającej zwłaszcza na niedopuszczeniu do zanieczyszczenia wód oraz zapobieganiu i przeciwdziałaniu szkodliwym wpływom na obszary ich zasilania, nałożono obowiązek określony w pkt 2 i 3 decyzji. Po rozpoznaniu odwołania skarżącego od decyzji organu pierwszej instancji organ odwoławczy, utrzymując w mocy decyzję zaskarżoną w uzasadnieniu, wskazał, że ze względu na stwierdzoną samowolę przy rozbudowie stacji paliw celowe było zobowiązanie inwestora do przedstawienia oceny oddziaływania na środowisko sporządzonej przez biegłego z listy wojewody. Natomiast żądanie niezwłocznego zamknięcia stacji paliw zgłoszone przez skarżącego nie może być uwzględnione w niniejszym postępowaniu, prowadzonym przez organ ochrony środowiska na podstawie ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska. Organem właściwym do "zamknięcia obiektu wybudowanego bez pozwolenia na budowę jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego i o ile postępowanie w tej mierze się nie toczy, skarżący może złożyć stosowne wystąpienie do organu właściwego". W obszernej skardze wniesionej do NSA zarzuca się przede wszystkim, że organy administracji publicznej orzekające w sprawie prowadziły postępowanie, dążąc do utrwalenia samowoli budowlanej, jakiej dopuścił się inwestor. Chodzi zwłaszcza o to, że zamiast doprowadzić do zamknięcia stacji paliw, orzekały one o nałożeniu obowiązków, których wykonanie umożliwi inwestorowi zalegalizowanie obiektu. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowisko, że orzekanie w przedmiocie samowoli budowlanej należy do właściwości organu nadzoru budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga jest zasadna. Mając to na uwadze, NSA zauważył, że z kwestionowanej przez stronę skarżącą decyzji nie wynika, czy postępowanie toczyło się na wniosek, czy też z urzędu. W pierwszej fazie postępowania administracyjnego prowadzonego na wniosek organ administracji publicznej powinien ustalić, czy pochodzi on od strony /podmiotu mającego interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy w rozumieniu art. 28 Kpa/. Jeżeli żądanie rozstrzygnięcia sprawy zostało zgłoszone nie przez stronę, wydaje się decyzję o umorzeniu postępowania /art. 105 par. 1 Kpa/. Nie ma jednak przeszkód do wszczęcia postępowania przez organ z urzędu, jeżeli zachodzą warunki do rozstrzygnięcia sprawy w tym trybie. Kolejną kwestią, którą powinien rozważyć organ administracji publicznej jest to, czy istnieje podstawa prawna w przepisach prawa materialnego do nałożenia określonego obowiązku przez ten właśnie organ. W myśl art. 19 Kpa, organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Uzasadnienie decyzji Stosownie do art. 107 Kpa, decyzja administracyjna powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Aby został spełniony wymóg z art. 107 Kpa, z treści uzasadnienia decyzji nakładającej na stronę /w tym przypadku podmiot prowadzący stację paliw/ określone obowiązki powinno wynikać, z prawa materialnego. Treść uzasadnienia decyzji powinna wskazywać również, że właściwym do orzekania w tej sprawie jest organ, który ją wydał. W niniejszej sprawie natomiast jedynie ogólnikowo wskazano, że organy obu instancji orzekały jako właściwe w zakresie ochrony i kształtowania środowiska. Uprawnienie do nałożenia obowiązku określonego w pkt 1 decyzji organu pierwszej instancji upatruje się w tym, że z cytowanego rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych wynika obowiązek dostosowania tych obiektów do wymogów rozporządzenia w określonym w nim terminie. Podstawę do nałożenia pozostałych obowiązków, w ocenie organów obu instancji, stanowi zaś zapisana w ustawie o ochronie i kształtowaniu środowiska zasada poddania wód podziemnych i obszarów ich zasilania szczególnej ochronie /art. 21 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska/. Obowiązki z normy prawnej. Należy jednak zauważyć, że pewne obowiązki mogą wynikać wprost z przepisów prawa i nie przewiduje się w ogóle możliwości ich konkretyzacji w drodze decyzji. Jeżeli, przykładowo, określony przepis prawa nakłada obowiązek dostosowania wymienionych urządzeń do pewnych wymogów bez wskazania, że właściwy organ administracji publicznej wydaje w tym względzie decyzję zobowiązującą konkretny podmiot do wykonania konkretnego obowiązku, to jej wydanie uznaje się za zbędne. Orzekając o nałożeniu obowiązku określonego w pkt 1 decyzji organu pierwszej instancji, nie rozważono, czy w tej kwestii rzeczywiście należało ją wydać, czy też w istocie obowiązek, o którym mowa w decyzji należało uznać za wynikający już z normy prawnej zawartej w ww. rozporządzeniu. Ustalenie w ustawie o ochronie i kształtowaniu środowiska jako zasady szczególnej ochrony określonych dóbr naturalnych samo w sobie nie mogło stanowić podstawy do wydania decyzji administracyjnej o nałożeniu obowiązków służących zapewnieniu przestrzegania tej zasady /pkt 2 i 3 decyzji organu pierwszej instancji/. Również powołany w podstawie prawnej decyzji organu pierwszej instancji przepis art. 64 cytowanej ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, stanowiący, że jednostki organizacyjne są obowiązane zapewniać ochronę środowiska oraz eliminować lub ograniczać uciążliwości szkodliwe dla środowiska /ust. 1/, nie uprawnia do wydania decyzji administracyjnej nakładającej określone obowiązki, które służyłyby eliminowaniu lub ograniczaniu uciążliwości szkodliwych dla środowiska. Jak wyżej wskazano, ani decyzja organu pierwszej instancji, ani też decyzja zaskarżona, wydana przez organ odwoławczy, nie zawierają uzasadnienia prawnego, z którego można byłoby uzyskać informację o tym, jaki przepis prawa materialnego upoważniał do nałożenia określonych obowiązków decyzją administracyjną, a które nie wynikają z samego prawa /ustawy lub rozporządzenia/, jak też z jakiego przepisu prawa wynika właściwość organu do wydania zaskarżonej decyzji /art. 19 Kpa/. Bardzo ogólnikowe uzasadnienie w tym względzie orzekający w niniejszej sprawie skład Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał za naruszenie art. 107 Kpa, jak też za brak wystarczającego wyjaśnienia sprawy, co uzasadnia uchylenie decyzji organów obu instancji. Mając na uwadze powyższe, sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 3 cytowanej ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Sprawę powinien więc ponownie rozpoznać organ pierwszej instancji, z uwzględnieniem oceny prawnej zawartej w wyroku /art. 30 ustawy o NSA/.