IV SA 1751/99

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Transportu Samochodowego SA w K. na decyzję Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 25 sierpnia 1999 r. (...) w przedmiocie opłat za wprowadzanie zanieczyszczeń do powietrza przez silniki spalinowe - uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 29 marca 1999 r.; (...). Minister Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa decyzją, z dnia 25 sierpnia 1999 r. po rozpoznaniu wniosku w trybie art. 127 par. 3 Kpa złożonego przez Przedsiębiorstwo Transportu Samochodowego SA w K. na podstawie art. 86 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu Środowiska /Dz.U. nr 49 poz. 196 z 1994 r. ze zm./ - utrzymał w mocy decyzję własną. z dnia 29 marca 1999 r. W uzasadnieniu podniesiono, że decyzją tą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody K.: z dnia 8 września 1995 r. (...), z dnia 12 stycznia 1996 r. (...), z dnia 19 maja 1996 r. (...), z dnia 4 grudnia 1996 r. (...), z dnia 22 kwietnia 1997 r. (...). Decyzjami powyższymi ustalono Przedsiębiorstwu Transportu Samochodowego SA w K. opłaty za wprowadzanie zanieczyszczeń do powietrza przez pojazdy napędzane silnikami spalinowymi w okresie od 1 kwietnia 1995 r. do 31 grudnia 1995 r. i od 1 stycznia 1996 r. do 31 grudnia 1996 r. Strona wniosła o stwierdzenie nieważności wyżej wskazanych decyzji zarzucając, iż wydane zostały bez podstawy prawnej, gdyż nie mogły stanowić jej przepisy art. 86 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska. Stanowiska tego nie podzielił organ, niezmiennie prezentując pogląd, że zgodnie z art. 86 ust. 1 i 2 pkt 1 ww. ustawy jednostki organizacyjne zobowiązane są do ponoszenia opłat za wprowadzanie zanieczyszczeń do powietrza. Nie ulega wątpliwości, że spalanie paliw w silnikach spalinowych pojazdów mechanicznych powoduje emisję zanieczyszczeń do powietrza. Ustalenie opłaty za zanieczyszczenie powietrza z silników spalinowych kwestionowane było w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w czasie obowiązywania stanu prawnego do stycznia 1998 r. tj. do wejścia w życie nowelizacji ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy wyżej wymienionej /Dz.U. nr 133 poz. 885/. Naczelny Sąd Administracyjny wówczas zajmował stanowisko, że obowiązek ponoszenia opłat dotyczy tylko tych podmiotów co do których może być wydana decyzja o dopuszczalnej emisji w trybie art. 30 ww. ustawy a wysokość opłaty uzależniona jest od posiadania takiej decyzji. W obecnym stanie prawnym problem ten rozwiązany jest w art. 86 ust. 4 ustawy o ochronie środowiska, który to stanowi, że opłaty za wprowadzanie zanieczyszczeń do powietrza uiszczają jednostki organizacyjne bez względu na to, czy ustawa nakłada na nie obowiązek posiadania decyzji o dopuszczalnej emisji. Równocześnie organ wyjaśnił, iż nawet w okresie stanu prawnego przed nowelizacją z 29 sierpnia 1997 r. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdzał nieważności decyzji ustalających opłaty za emisję zanieczyszczeń przez silniki spalinowe a jedynie uchylał je, świadczy to, iż nie stwierdzał by decyzja taka w sposób rażący naruszała prawo w rozumieniu art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa. Zasada trwałości decyzji ostatecznych przemawia za oddaleniem żądania stwierdzenia nieważności opisanych na wstępie decyzji. W skardze złożonej na tę decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego Przedsiębiorstwo Transportu Samochodowego SA w K. wniosło o jej uchylenie bądź stwierdzenie nieważności. Domagało się orzeczenia obowiązku zwrotu przez organ uiszczonych opłat na podstawie kwestionowanych decyzji. Skarżący powtórzył zarzuty z wniosku swego o stwierdzenie nieważności kwestionowanych decyzji - iż zostały wydane bez podstawy prawnej. Dopiero bowiem od zmiany ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska obowiązującej od 1 stycznia 1998 r. istnieje obowiązek uiszczenia opłat za gospodarcze korzystanie ze środowiska bez względu na to czy ustawa nakłada obowiązek posiadania decyzji ustalającej rodzaje i ilość substancji zanieczyszczających powietrze. Nadto skarżący podniósł, iż określenie wielkości zanieczyszczeń przez silniki spalinowe regulują odrębne przepisy rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 17 kwietnia 1987 r. w sprawie dopuszczalnych do wprowadzania do powietrza rodzajów i ilości substancji zanieczyszczających wytwarzanych przez silniki spalinowe /Dz.U. nr 14 poz. 87/. W decyzjach kwestionowanych oparto wyliczenia na przepisach rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie opłat za gospodarcze korzystanie ze środowiska, które nie mają zastosowania w sprawie. Odmowa stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu opłat za korzystanie ze środowiska wydanych bez podstawy prawnej a nadto wadliwie obliczonych - uzasadnia w ocenie strony skarżącej uchylenie decyzji Ministra Ochrony Środowiska. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko domagając się oddalenia skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył: Skarga podlega uwzględnieniu, Zaskarżona decyzja Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 25 sierpnia 1999 r. zapadła w nadzorczym postępowaniu nieważnościowym o charakterze nadzwyczajnym. Jest to postępowanie zmierzające do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji dotkniętej wadą nieważności - a przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji taksatywnie wylicza art. 156 par. 1 Kpa. Wniosek o stwierdzenie nieważności skarżące Przedsiębiorstwo Transportu Samochodowego opierało na zarzucie braku podstawy prawnej do wydania decyzji ustalających opłaty za wprowadzanie zanieczyszczeń do powietrza przez pojazdy napędzane silnikami spalinowymi w okresie od 1 kwietnia 1995 r. do 31 grudnia 1996 r. Przesłankę tę przewiduje art. 156 par. 1 pkt 2 - zdanie pierwsze. O braku podstawy prawnej można mówić wówczas, gdy nie istnieje przepis prawa pozwalający regulować daną, materię w drodze decyzji administracyjnej /art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa/. Organ rozpoznał wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji wyłącznie w aspekcie przesłanki "rażącego naruszenia prawa" mimo, iż tej przesłanki skarżący nie podnosił. Wbrew stanowisku organu podnieść należy, iż obowiązujące do 1 stycznia 1998 r. przepisy ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska nie dawały podstawy do naliczania opłat za emisję substancji zanieczyszczających powietrze w związku z użyciem w pojazdach silników spalinowych. Utrwalone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego było stanowisko, iż skoro zanieczyszczanie powietrza przy używaniu silników spalinowych nie jest limitowane decyzjami o których mowa w art. 30 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska bowiem ustawa ta przewiduje inne środki zabezpieczające przed skażeniem środowiska przez pojazdy - to wymierzenie opłaty za wprowadzenie do powietrza zanieczyszczeń przez pojazdy o silnikach spalinowych pozbawione jest podstawy prawnej. Ustawa ww. art. 30 nakłada na organy administracji obowiązek wydawania decyzji określającej rodzaj i ilość dopuszczalnych zanieczyszczeń powietrza. Art. 86 ust. 1 stanowi, iż jednostki organizacyjne ponoszą opłaty za gospodarcze korzystanie ze środowiska i wprowadzanie w nim zmian. Z treści art. 27a, a także art. 32 ustawy wskazanej wynika, zabezpieczenie powietrza przed zanieczyszczeniem i powstającym przy eksploatacji silników spalinowych następuje za pomocą innych środków niż przewidziano w art. 30 tej ustawy. Okoliczności te nie były rozważane przez organ orzekający, który jako podstawę rozstrzygnięcia w decyzjach ustalających opłaty czyli decyzjach kwestionowanych wskazywał tylko ogólny przepis art. 86 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie środowiska. Zasadny jest więc zarzut strony skarżącej o braku wszechstronnego rozważenia i dokonania oceny prawnej zakwestionowanych decyzji ustalających opłaty w świetle obowiązujących przepisów ustawy w dacie wydawania decyzji oraz przepisów rozporządzenia wykonawczego z dnia 27 grudnia 1993 r. /Dz.U. nr 133 poz. 638/ Rady Ministrów. Skarga słusznie zarzuca, iż organ rozpatrując niniejszą sprawę w nadzwyczajnym postępowaniu nieważnościowym nie zwrócił uwagi na fakt, że ustawodawca w odrębny sposób określił obowiązki podmiotów korzystających ze środowiska w zakresie ochrony powietrza w art. 27 ww. ustawy a inaczej określił obowiązki użytkowników silników spalinowych w art. 27a - odsyłając do przepisów odrębnych ustalających wielkości zanieczyszczeń. Wymagania dotyczące ochrony powietrza przed zanieczyszczeniem spowodowanym przez pojazdy samochodowe określone zostały w przepisach prawa o ruchu drogowym oraz rozporządzeniu Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów o Naturalnych i Leśnictwa z dnia 17 kwietnia 1987 r. w sprawie dopuszczalnych do wprowadzenia do powietrza rodzajów i ilości substancji wytwarzanych przez silniki spalinowe. W podsumowaniu rozważań powyższych należy uznać, iż organ winien ponownie ocenić, czy w okresie od kwietnia 1995 r. do 31 grudnia 1996 r. w świetle obowiązującej regulacji prawnej miał podstawę prawną do naliczenia opłat za korzystanie ze środowiska przez pojazdy o silnikach spalinowych, skoro nie była wymagana dla nich decyzja z art. 30 ustawy a która to warunkowała naliczenie opłat za wprowadzenie zanieczyszczeń do środowiska. Z mocy art. 22 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym orzeczono jak w sentencji.