IV SA 1949/92

Naczelny Sąd Administracyjny uznał zasadność skargi Zofii M., Andrzeja M., Henryka M. i Marii T. na decyzję Wojewody (...) z dnia 29 października 1992 r. w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości i na podstawie art. 207 par. 1 i 2 pkt 1 i 3 Kpa uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w M. M., a także - zgodnie z art. 208 Kpa - zasądził od Wojewody na rzecz skarżącego Andrzeja M. pięćdziesiąt tysięcy złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 29 października 1992 r. nr G. III. 7221-2/88/92 Wojewoda (...) utrzymał w mocy zakwestionowaną odwołaniem Zofii M., Andrzeja M., Henryka M. i Marii T. decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w M. M. z dnia 16 września 1992 r., odmawiającą zwrotu na rzecz byłych właścicieli nieruchomości położonej w M. M. przy ul. W. W uzasadnieniu decyzji ostatecznej zostało stwierdzone, że umową sprzedaży z dnia 27 maja 1981 r. nieruchomość oznaczona w ewidencji gruntów jako działki nr 899/1, 899/2 i 446 o powierzchni 1.905 m2 została zbyta na rzecz Państwa z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego, zgodnie z decyzją Wojewody (...) z dnia 12 grudnia 1979 r., zatwierdzającą plan realizacyjny zagospodarowania terenu. Część nieruchomości /działka nr 899/1/ została wykorzystana zgodnie z tym planem pod zabudowę budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym z urządzeniami podziemnymi niezbędnymi do funkcjonowania osiedla oraz pod chodniki. Na pozostałej jej części, przewidzianej pod budowę pawilonu handlowego i pod zieleń, na której do chwili obecnej urządzono chodniki oraz tereny zieleni, ustalona została decyzją nr 25/92 Burmistrza Miasta z dnia 13 maja 1992 r. lokalizacja wielorodzinnego budynku mieszkalnego z usługami i handlem na parterze jako IV zadanie budowy osiedla. Z ustaleń tych, zdaniem organu odwoławczego, wynika, że cel, na który nastąpiło nabycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, został zrealizowany na części terenu. Na pozostałej części realizacja budowy osiedla nie została jeszcze zakończona. Decyzja lokalizacyjna nr 25/92, konkretyzująca zadania planowe na tym osiedlu w postaci budowy budynku mieszkalno-usługowego, nie jest zmianą celu wywłaszczenia. Jest kontynuacją realizacji budowy tego samego osiedla przez tego samego użytkownika wieczystego, jakim jest Spółdzielnia Mieszkaniowa "P." w M. M. Powoduje to brak przesłanek do zwrotu nieruchomości w trybie art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na tę decyzję Zofia M., Andrzej M., Henryk M. i Maria T. domagali się uchylenia decyzji organów obu instancji. Skarżący zarzucili, że część nieruchomości, która dotychczas pozostaje nie zabudowana i której zwrotu domagają się, była wywłaszczona z przeznaczeniem pod zieleń oraz mały pawilon handlowy. Takie przeznaczenie przewidywał plan realizacyjny zagospodarowania terenu, zatwierdzony decyzją Wojewody z dnia 12 grudnia 1979 r. Decyzja ta została wymieniona w umowie nabycia nieruchomości w trybie przepisów o wywłaszczeniu. Integralną częścią tej decyzji był wymieniony wyżej plan realizacyjny, który jednoznacznie określał cele, na jakie nieruchomość ma być wywłaszczona. Po 12 latach Burmistrz Miasta wydał nową decyzję lokalizacyjną, według której ta część nieruchomości została przeznaczona pod budynek wielorodzinny z usługami. Nastąpiła zatem zmiana przeznaczenia nieruchomości, (...) Wynika z tego wniosek, że ta część nieruchomości jest zbędna na cele wymienione w umowie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Redakcja art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127/, wprowadzonego ustawą z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 79 poz. 464/, uzależniająca zwrot wywłaszczonej nieruchomości od jej zbędności na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, w przeciwieństwie do brzmienia art. 74 ust. 1 w wersji ogłoszonej w Dz.U. 1989 nr 14 poz. 74, dopuszczającego zwrot nieruchomości, jeżeli stała się zbędna na cel uzasadniający wywłaszczenie, wywołuje istotne konsekwencje, ponieważ znacznie zwęża możliwość wykorzystania wywłaszczonej nieruchomości bez konieczności jej zwrotu. 0 ile bowiem pod rządem cytowanego art. 74 ust. 1 ustawy warunkiem zwrotu nieruchomości musiała być jakościowa zmiana celu wywłaszczenia /na przykład wywłaszczenie nieruchomości pod budowę szpitala ze zmianą następnie na budowę szkoły/, o tyle w ramach regulacji zawartej w obecnym art. 69 ust. 1 obowiązek zwrotu nieruchomości powstaje nie tylko przy jakościowej zmianie inwestycji, lecz także w razie modyfikacji inwestycji, nie odpowiadającej jednak celowi określonemu w decyzji o wywłaszczeniu /np. wywłaszczenie nieruchomości pod budowę szkoły ze zmianą następnie na budowę przedszkola/. W rozpatrywanej sprawie jest bezsporne, że nieruchomość została wykupiona na cel określony w decyzji Wojewody (...) z dnia 12 grudnia 1979 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego, w myśl której miała być przeznaczona pod budowę pawilonu handlowego i urządzenie zieleni. Bezsporne jest także, że na taki cel nie została wykorzystana, natomiast decyzją Burmistrza Miasta M. M. z dnia 13 maja 1992 r. została na niej ustalona lokalizacja wielorodzinnego budynku mieszkalno-usługowego. Jest oczywiste, że z przyczyn wyżej przytoczonych takie przeznaczenie nieruchomości, nie mieszczące się w celu określonym w pierwotnej decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego, w konsekwencji nie mieści się także w celu, na jaki nieruchomość ta została wykupiona w trybie przepisów o wywłaszczeniu. Nie można wobec tego podzielić poglądu wyrażonego przez organy orzekające, że wniosek o zwrot tej nieruchomości nie miał podstaw w art. 69 ust. 1 cytowanej ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Nie oznacza to jeszcze, że w sprawie wystąpiły wszystkie niezbędne przesłanki do orzeczenia o zwrocie nieruchomości. Z załączonego do akt odpisu aktu notarialnego z dnia 19 grudnia 1983 r. wynika, że decyzją Naczelnika Miasta M. M., a następnie powyższym aktem notarialnym omawiana nieruchomość została oddana w trybie przepisów ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach /Dz.U. 1969 nr 22 poz. 159/ oraz ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach /Dz.U. nr 27 poz. 192/ przez Skarb Państwa w wieczyste użytkowanie Spółdzielni Mieszkaniowej "P." w M. M. Skoro nieruchomość nie jest we władaniu Skarbu Państwa ani gminy, to nie może być orzeczony jej zwrot /uchwały Sądu Najwyższego z dnia 23 stycznia 1993 r. III AZP 13/93 i z dnia 22 grudnia 1993 r. III AZP 24/93/. Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie jednak podziela w pełni stanowisko wyrażone przez Sąd Najwyższy w tych uchwałach, w myśl którego organy administracji powinny liczyć się z ewentualnością zwrotu nieruchomości, gdy cele, na które została wywłaszczona /wykupiona/, przestaną być aktualne. Dlatego w razie wystąpienia przesłanek zawartych w art. 69 powyższej ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości na organach powinien spoczywać ciężar doprowadzenia do stanu, w którym stają się one na powrót organami rzeczywiście władającymi sporną nieruchomością. W rozpatrywanej sprawie podjęcie stosownych działań, zmierzających do uzyskania przez organy administracji władztwa nad opisaną nieruchomością, podyktowane było zarówno treścią aktów normatywnych powołanych w decyzji i w akcie notarialnym o ustanowieniu na rzecz Spółdzielni wieczystego użytkowania, jak i treścią samego aktu notarialnego. Stosownie bowiem do art. 21 ust. 2 cytowanej wcześniej ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach organ administracji mógł rozwiązać umowę i zarządzić odebranie terenu, jeżeli wieczysty użytkownik korzystał z terenu w sposób oczywiście sprzeczny z jego przeznaczeniem określonym w umowie, w szczególności jeżeli wbrew umowie nie wzniósł na terenie budynku. W myśl zaś art. 12 ust. 1 wyżej powołanej ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach wieczysty użytkownik powinien przystąpić do zabudowy działki budowlanej w ciągu dwóch lat i zakończyć budowę w ciągu czterech lat, poczynając od dnia zawarcia umowy o oddanie terenu w użytkowanie wieczyste. W razie niedotrzymania tego terminu właściwy organ może rozwiązać umowę z wieczystym użytkownikiem i zarządzić odebranie działki /art. 13 ust. 1/. Identyczne terminy rozpoczęcia i zakończenia zabudowy nieruchomości zostały zastrzeżone w wymienionym wyżej akcie notarialnym. Na organach administracji ciąży obowiązek przeciwdziałania niegospodarności przy wykorzystywaniu terenów na cele inwestycyjne, czemu ustawodawca dał wyraz także w innych aktach normatywnych /art. 26 omawianej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, ustawa z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska - Dz.U. nr 3 poz. 6 ze zm. oraz ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - Dz.U. nr 11 poz. 79 ze zm./. Oczywista niegospodarność w wykorzystaniu gruntów na cele inwestycyjne zachodzi w sytuacji, gdy na określony cel przeznacza się i przejmuje grunty, których rzeczywiste wykorzystanie na ten cel rozkłada się w czasie na wiele lat lub gdy termin wykorzystania przesuwa się na czas bliżej nie oznaczony. (...) Jeżeli chodzi o sporną nieruchomość, to jest bezsporne, że przez około 9 lat nie została wykorzystana zgodnie z celem, na jaki została wykupiona. Należy przy tym zaznaczyć, że dla bytu prawnego omawianego art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości bez znaczenia są przyczyny niewykorzystania nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczaniu /w umowie kupna-sprzedaży/. Wystarczającą przesłanką jest niezrealizowanie celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu /w umowie kupna-sprzedaży/ w dniu złożenia przez byłych właścicieli wniosku o zwrot wywłaszczonej /przejętej, wykupionej/ nieruchomości. Zawarte w art. 69 ust. 1 sformułowanie "nieruchomość (...) podlega zwrotowi" oznacza, że nieruchomość nie wykorzystana na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nie może od dnia złożenia wniosku o jej zwrot przez poprzedniego właściciela być użyta zarówno przez inwestora, na którego potrzeby została wywłaszczona, jak i przez organy administracji sprzecznie z wolą poprzedniego właściciela /art. 47 ust. 4 powyższej ustawy/. Poprzedni właściciel jest legitymowany nie tylko do wszczęcia postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości; ma on także interes prawny we wszczęciu postępowania administracyjnego o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego, ustanowionego na gruncie, którego własność utracił w wyniku wywłaszczenia, i tym samym przymiot strony w rozumieniu art. 28 Kpa. W razie zaś wszczęcia takiego postępowania, także z urzędu, powstałyby podstawy do zawieszenia z mocy art. 97 par. 1 pkt 4 Kpa postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. O tego rodzaju okolicznościach prawnych, mogących mieć wpływ na ustalenie praw strony postępowania administracyjnego, organy orzekające miały obowiązek należytego i wyczerpującego poinformowania /art. 9 Kpa/. Tym warunkom nie czyni zadość rozstrzygnięcie sprawy, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny z mocy art. 207 par. 1 i 2 pkt 1 i 3 Kpa oraz art. 208 Kpa orzekł jak w sentencji.