IV SA 1951/99

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Witolda D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 września 1999 r. (...) w przedmiocie nadania uprawnień budowlanych - uchyla zaskarżoną decyzję; (...). Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 22 października 1998 r., na podstawie art. 157 par. 1, art. 158 par. 1 w związku z art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa stwierdził nieważność decyzji Wojewody B. z dnia 16 lipca 1997 r. o nadaniu Witoldowi D. uprawnień budowlanych do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności instalacyjnej sanitarnej w zakresie sieci, instalacji i urządzeń: wodociągowych, kanalizacyjnych, cieplnych, wentylacyjnych i gazowych. W uzasadnieniu decyzji organ nadzoru wywiódł, iż decyzja Wojewody Białostockiego została wydana z rażącym naruszeniem prawa - art. 14 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane i par. 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 30 grudnia 1994 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego Witold D. nie uzyskał wykształcenia, które umożliwiałoby nadanie mu uprawnień budowlanych w zakresie ujętym w decyzji Wojewody B. Z akt sprawy wynika bowiem, że ukończył on studia wyższe magisterskie dzienne na Wydziale Melioracji Wodnych Szkoły Głównej Gospodarstwa Wiejskiego w W., uzyskując tytuł magistra inżyniera melioracji wodnej. Wykształcenie to nie zostało ujęte w załączniku do rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 30 grudnia 1994 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie jako wykształcenie kierunkowe lub odpowiednie dla specjalności budowlanej, o której mowa w art. 14 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Indywidualna ocena wykształcenia uzyskanego przez Witolda D., przeprowadzona na podstawie analizy programu studiów na Wydziale Melioracji Wodnych Szkoły Głównej Gospodarstwa Wiejskiego w W. oraz opracowanego przez Ministra Nauki, Szkolnictwa Wyższego i Techniki programu studiów na kierunku melioracje wodne Akademii Rolniczych pozwala na stwierdzenie, że obejmowało ono wprawdzie przedmioty z zakresu wodociągów i kanalizacji, w tym ujęcia wody, uzdatnianie wody, zaopatrzenie w wodę, a także odprowadzanie wód ściekowych i deszczowych, ale nie zawierało w ogóle problematyki wentylacji i klimatyzacji, jak również sieci, instalacji i urządzeń cieplnych i gazowych. Organ nadzoru podkreślił przy tym, że par. 22 powołanego wyżej rozporządzenia z dnia 30 grudnia 1994 r. odnosi się jedynie do wykształcenia nie figurującego w aktualnym wykazie kierunków wykształcenia, z uwagi np. na zmianę nazwy kierunku - co nie miało miejsca w rozpatrywanym przypadku. Witold D. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc, że decyzja o nadaniu mu uprawnień budowlanych nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a uchybienia w postępowaniu mogły najwyżej stanowić podstawę do wznowienia postępowania. Składający wniosek był zdania, że w jego wypadku Wojewoda (...) był uprawniony do zakwalifikowania jego wykształcenia jako odpowiedniego do uzyskania uprawnień budowlanych. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia 21 września 1999 r., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 22 października 1998 r. W motywach rozstrzygnięcia organ odwołał się do stanowiska wyrażonego w decyzji z dnia 22 października 1998 r., dodatkowo podnosząc, że zastosowanie w sprawie par. 22 rozporządzenia z dnia 30 grudnia 1994 r. nie znajduje "uzasadnienia w ustalonej wykładni obowiązujących przepisów prawa". W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Witold D. wniósł o uchylenie decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 września 1999 r., podnosząc, że decyzja Wojewody B. z dnia 16 lipca 1997 r. nie była wydana z rażącym naruszeniem prawa, a tylko takie naruszenie prawa mogło uzasadniać stwierdzenie nieważności tej decyzji. Zdaniem skarżącego wykładnia "rażącego naruszenia prawa" przyjęta przez organ nadzoru jest nietrafna i odbiega od ustalonej linii orzecznictwa. Ponadto skarżący podniósł, że stanowisko Wojewody B. zawarte w decyzji z dnia 16 lipca 1997 r. jest zgodne z interpretacją par. 22 rozporządzenia z dnia 30 grudnia 1994 r. zawartą w piśmie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 czerwca 1995 r. Organ, wydając decyzję nie ustosunkował się do tej kwestii, a także nie przeprowadził szczególnie wnikliwego postępowania uwzględniającego reguły określone w art. 7-8, i art. 77 par. 1 Kpa. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Zasadnie skarżący zarzuca zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7, art. 8 i art. 77 par. 1 Kpa zakresie oceny jego wykształcenia. Przede wszystkim organ orzekający w sprawie nie przeprowadził żadnego postępowania, które uzasadniałoby jego twierdzenie, iż w sprawie przy ocenie posiadanego przez skarżącego wykształcenia, nie ma zastosowania par. 22 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 30 grudnia 1994 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie /Dz.U. 1995 nr 8 poz. 38/. Jest to okoliczność o tyle istotna, że skarżący odnosząc się do argumentacji skargi stwierdził, iż w dacie wydania kontrolowanej decyzji w Szkole Głównej Gospodarstwa Wiejskiego w W. nie istniał Wydział Melioracji Wodnych, który on ukończył. Organ nadzoru w rozpoznawanej sprawie ograniczył się do stwierdzenia, że sugerowane przez skarżącego zastosowanie par. 22 rozporządzenia nie znajduje uzasadnienia "w ustalonej wykładni obowiązujących przepisów prawa", bez bliższego wyjaśnienia, do jakiej wykładni organ się odwołuje. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego mimo uznania, że w sprawie nie ma zastosowania par. 22 powołanego rozporządzenia z dnia 30 grudnia 1994 r. odniósł się do kwestii oceny uzyskanego przez skarżącego wykształcenia jako odpowiedniego. Stanowisko organu nadzoru w tym zakresie uznać należy za całkowicie dowolne. W aktach sprawy brak jest, bowiem dokumentów w postaci programu studiów na Wydziale Melioracji Wodnych Szkoły Głównej Gospodarstwa Wiejskiego i programu studiów na kierunku melioracje wodne Akademii Rolniczych opracowanego przez Ministra Nauki Szkolnictwa Wyższego i Techniki, na które powoływał się organ, dokonując oceny przygotowania zawodowego skarżącego. W uzasadnieniu decyzji organ jedynie w sposób ogólnikowy powołał się na te dokumenty, co uniemożliwia przeprowadzenie kontroli zasadności jego stanowiska. W szczególności nie została przeprowadzona wnikliwa analiza tych programów, która poza porównaniem nazw poszczególnych przedmiotów powinna obejmować objęte nimi treści nauczania. W związku z tym stwierdzenie, że skarżący nie posiada odpowiedniego wykształcenia jest gołosłowne i nie poparte analizą niezbędnych dokumentów. W tym miejscu zauważyć należy, iż par. 22 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 30 grudnia 1994 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie nie daje wojewodzie absolutnej swobody w indywidualnym kwalifikowaniu wykształcenia uzyskanego przed dniem wejścia w życie rozporządzenia, którego kierunek lub zawód techniczny określony był w sposób odbiegający od przyjętego w rozporządzeniu, to jednak ustawodawca pozostawił wymienione rozstrzygnięcie uznaniowe organowi wojewódzkiemu. Zakwestionowanie zatem oceny wojewody przez organ nadzoru wymagałoby każdorazowego wykazania, że w sposób rażący przekroczone zostały przez organ granice uznania. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wykazał na czym, w jego ocenie, polegało rażące naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji Wojewody Białostockiego z dnia 16 lipca 1997 r. Niewystarczające w tym zakresie jest wskazanie przepisów prawa, które według organu nadzoru zostały naruszone i to w sposób kwalifikowany. Wskazać także należy, że w toku ponownego rozpatrzenia sprawy w zależności od wyniku przeprowadzonego postępowania organ powinien ewentualnie rozważyć stwierdzenie nieważności kontrolowanej decyzji w takim zakresie, w jakim nadanie uprawnień było wyłączone z uwagi na uzyskane przez skarżącego wykształcenie. Redakcja art. 14 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane pozwala na nadawanie uprawnień budowlanych odrębnie w wielu specjalnościach wymienionych w tym przepisie. Na powyższe wskazuje układ znaków interpunkcyjnych w art. 14 ust. 1 pkt 4, który przemawia za przyjęciem możliwości wyodrębnienia w jego ramach kilku specjalności określonych zakresem poszczególnych dziedzin specjalistycznej działalności zawodowej w budownictwie. Wskazane naruszenia przepisów postępowania mogły mieć, w ocenie Sądu, istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 3 oraz art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, orzekł jak w sentencji.