IV SA 2266/99

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "PM" w W. na decyzję Wojewody M. z dnia 15 listopada 1999 r. (...) w przedmiocie pozwolenia na budowę - uchyla zaskarżoną. Decyzją z dnia 10 września 1999 r. Burmistrz Gminy i W.-U. powołując się między innymi na porozumienie zawarte pomiędzy Kierownikiem Urzędu Rejonowego w Warszawie i Zarządem Gminy W.-U. zatwierdził projekt budowlany i udzielił "I." W. S.A. w W. pozwolenia na budowę u zbiegu ulic B. i L. budynku mieszkalnego wielorodzinnego /z "usługami w parterze", garażem podziemnym oraz przyłączami/ w ramach realizacji II etapu zabudowy wielorodzinnej na tym terenie. W złożonym odwołaniu Spółdzielnia Mieszkaniowa "PM" zarzuciła decyzji organu I instancji naruszenie 13 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. /t.j. Dz.U. 1999 nr 15 poz. 140 ze zm./, zwanego dalej rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych, podnosząc w szczególności brak zachowania wymaganych tym przepisem odległości. Decyzją z dnia 15 listopada 1999 r. Wojewoda M. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji stwierdzając, że zarzut jakoby projektowana inwestycja naruszała wymieniony w odwołaniu przepis "nie jest trafny (...), bowiem nie znajduje uzasadnienia w materiale dowodowym /tj. zatwierdzonym projekcie budowlanym (...)/". W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Spółdzielnia Mieszkaniowa "PM" wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając jej naruszenie art. 107 par. 3 Kpa z uwagi na zacytowany wyżej sposób ustosunkowania się do zastrzeżenia zgłoszonego w odwołaniu. Strona skarżąca, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazywała przy tym na wagę zachowania właściwych odległości między budynkami dla ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich oraz konieczność sytuowania budynku stwarzającego uciążliwość dla otoczenia w odległościach większych niż minimalne, jeżeli istnieją tylko w sprawie ku temu warunki. Poza tym skarga podnosiła błędność poglądu uznającego wydaną w związku z przedmiotową inwestycją decyzję o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 21 kwietnia 1997 r. za ostateczną, skoro nie zostało zakończone postępowanie sądowe /IV SA 2709/98/ mające na celu ocenę jej legalności oraz naruszanie przez zaskarżoną decyzję "w sposób nie budzący wątpliwości" przepisów prawa materialnego tj. art. 32 ust. 1, 33 ust. 2 pkt 2 i 3 /jak należy przypuszczać wobec braku wskazania tytułu aktu prawnego ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j. Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126/. Odpowiadając na skargę Wojewoda M. wnosił o jej oddalenie, zaznaczając, iż Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 lipca 1999 r. oddalił skargę Spółdzielni Mieszkaniowej "PM" na decyzję Wojewody W. z dnia 22 grudnia 1998 r. odnoszącą się do I etapu zabudowy mieszkaniowej realizowanej przez "I." W. S.A. w W. W piśmie procesowym z dnia 20 czerwca 2000 r. inwestor domagał się oddalenia skargi wskazując na bezpodstawność zgłoszonych w niej zarzutów, a zwłaszcza nietrafność zastrzeżeń odnośnie pozbawienia budynku Spółdzielni Mieszkaniowej "PM" naturalnego oświetlenia. W tym zakresie inwestor powołał się na pismo Głównego Architekta Gminy W.-U. z dnia 1 czerwca 1998 r. oraz analizę nasłonecznienia wykonaną przez biuro "Sz.-R." a także opinię Biura Projektów "M.-B.", odnoszącą się także do zachowania odległości między budynkami /tzn. inwestora i strony skarżącej/. Na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku strona skarżąca kwestionowała wnioski formułowane przez inwestora na podstawie wskazanych wyżej dowodów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji, aczkolwiek nie wszystkie jej zarzuty można uznać za trafne. Zgodzić się należy ze stroną skarżącą, iż uzasadnienie decyzji Wojewody M. nie spełnia wymagań art. 107 par. 3 Kpa w związku z art. 140 Kpa. Podstawowym obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozstrzygnięcie sprawy merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji administracyjnej musi mieć ocena zebranego materiału dowodowego i wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek dokonanego rozstrzygnięcia, zarówno co do prawidłowości oceny sytuacji materialnoprawnej strony, jak i co do zasadności treści rozstrzygnięcia /por. wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 1981 r., SA/Wr 87/81 ONSA 1981 Nr 2 poz. 80/. Oczywiście powinnością organu odwoławczego jest też ustosunkowanie się do wszystkich podniesionych w odwołaniu zarzutów zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 par. 3 Kpa /por. wyrok NSA z dnia 14 sierpnia 1985 r., SA/Gd 517/85 - Finanse 1988 nr 2-3, str. 627/. Standardów tych nie spełnił orzekający w niniejszej sprawie organ odwoławczy. W szczególności za niedopuszczalny uznać należy sposób ustosunkowania się do zarzutu odwołania w zakresie naruszania przez przedmiotowy budynek wymagań par. 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych - ograniczający się do podania, że "nie jest on trafny (...), bowiem nie znajduje uzasadnienia w materiale dowodowym /tj. zatwierdzonym projekcie budowlanym (...)/". Takie podejście do sprawy zawiera w sobie cechy wnioskowania idem per idem /to samo przez to samo/. Skoro bowiem zarzut sformułowany w odwołaniu podważał w istocie zgodność z prawem projektu budowlanego, to nie można było uznać za wystarczające samo odwołanie się do tego projektu bez dokonania analizy szczegółowych danych mających wpływ na ocenę prawidłowości zastosowania par. 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, z omówieniem zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ co do zasady, zadaniem Sądu jest kontrola pod względem zgodności z prawem. Sąd nie mógł więc przejmować wypełniania obowiązków obciążających organ administracji publicznej. Z tych względów nie mogły odnieść skutku próby wykazania przez inwestora w postępowaniu sądowym nietrafności zastrzeżeń strony skarżącej na tle wskazanego wyżej przepisu rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Poza tym warto zauważyć, iż w postępowaniu przed sądem administracyjnym wykluczone jest przeprowadzanie dowodu z opinii biegłego /art. 52 ust. 2 cytowanej już ustawy o NSA/, a tylko w ten sposób można by definitywnie przesądzić w kwestiach wymagających wiadomości specjalnych, do jakich należy ocena zachowania warunków technicznych par. 13 omawianego rozporządzenia. Potrzeba przeprowadzenia dowodu z opinii biegłych ujawnia się na przykład w razie sporu sąsiadujących podmiotów w zakresie odpowiedniego zaprojektowania obiektu budowlanego /por. wyrok NSA z dnia 5 października 1999 r. II SA/Gd 586/99 - OSP 2000 z 11 poz. 161, z aprobującą glosą M. Szewczyka wypowiadający się szerzej na temat obowiązków organu administracji publicznej co do badania dostosowania projektowanego budynku do otaczającej zabudowy/. Sprawą właściwego organu będzie zatem ustalenie jakie dowody zostały zgromadzone w postępowaniu administracyjnym związanym z przedmiotową inwestycją oraz dokonanie oceny czy wystarczają one do rozstrzygnięcia spornego zagadnienia. W razie potrzeby postępowanie dowodowe winno być uzupełnione a ostatecznie zajęte stanowisko uwzględniać będzie musiało wymagania art. 107 par. 3 Kpa. Wpływu na wydany wyrok nie miały natomiast pozostałe zarzuty skargi. Uwaga ta odnosi się zwłaszcza do kwestii rozumienia ostateczności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Pojęcie ostateczności decyzji definiuje wyraźnie art. 16 ust. 1 Kpa. Zgodnie z tym przepisem decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji są ostateczne. Nieporozumieniem jest więc dowodzenie, iż brak zakończenia postępowania sądowego mającego na celu tylko ocenę decyzji ostatecznych /por. art. 34 ust. 1 i 2 ustawy o NSA/ powoduje, iż decyzja nie jest ostateczna. Oczywiście odmiennym zagadnieniem było uwzględnienie wpływu wyniku kontroli sądowej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na wynik oceny legalności przedmiotowego pozwolenia na budowę. Co do twierdzeń skargi /podpisanej przez radcę prawnego/ na tle innych powołanych przepisów wypada ograniczyć się do stwierdzenia, że nie konkretyzują one w ogóle występujących "w sposób nie budzący wątpliwości" naruszeń, a Sąd nie ma podstaw do formułowania w konkretnej sprawie zarzutów z urzędu. Dla porządku zauważyć należy natomiast, iż skarga powołuje się na dawny już nie obowiązujący art. 207 par. 2 Kpa. Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji z mocy art. 22 ust. 2 pkt 3 cytowanej już wielokrotnie ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.