IV SA 2597/01

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2003 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "Przyjazne Miasto" w W. na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 12 lipca 2001 r. (...) w przedmiocie dopuszczenia do udziału w postępowaniu dotyczącym kary dobowej - skargę oddala. Postanowieniem z dnia 19 kwietnia 2001 r., Główny Inspektor Ochrony Środowiska, odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia "Przyjazne Miasto" w W. oraz NSZZ "Solidarność" Regionu M. - Komisja Zakładowa Nr 1205 przy Instytucie Melioracji i Użytków Zieleni w P., do udziału w postępowaniu dotyczącym wymierzenia gminie R. - decyzją (...) Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w W. z dnia 29.12.2000 r. - kary pieniężnej dobowej za składowanie odpadów w miejscu na ten cel nie wyznaczonym. Jako podstawę prawną decyzji wskazał art. 31 par. 2 i art. 126 Kpa. W uzasadnieniu decyzji podał, że decyzją z dnia 29.12.2000 r. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w W. wymierzył Gminie R. karę dobową za składowanie odpadów w miejscu na ten cel nie wyznaczonym. Od powyższej decyzji wniósł odwołanie pełnomocnik Gminy R. W toku postępowania odwoławczego do organu II instancji wpłynęły dwa wnioski od organizacji społecznych o dopuszczenie do udziału w niniejszym postępowaniu. Wniosek z dnia 28.03.2001 r. złożony został przez NSZZ "Solidarność", natomiast wniosek z dnia 29.03.2001 r. złożyło Stowarzyszenie "Przyjazne Miasto". W złożonym wniosku NSZZ "Solidarność" wniosła o przyznanie jej uprawnień strony oraz zastosowania wobec Gminy środków zmierzających do usunięcia naruszenia spowodowanego składowaniem odpadów. Stowarzyszenie "Przyjazne Miasto" wystąpiło natomiast o "zastosowanie środków zmierzających do usunięcia zagrożenia środowiska w postaci wymierzenia kary pieniężnej za składowanie odpadów". Rozpatrując przedmiotowe wnioski Główny Inspektor Ochrony Środowiska uznał, iż nie zasługują one na uwzględnienie. Z brzmienia art. 100 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska wynika, że organizacje, o których mowa w art. 99 ust. 1 i 99a mogą występować do właściwych organów administracji publicznej o zastosowanie środków zmierzających do usunięcia zagrożenia środowiska. Wymierzenie kary pieniężnej sprawcy naruszenia nie spełnia ww. przesłanek. Kara jest dolegliwością za korzystanie ze środowiska w sposób niezgodny z przepisami prawa. Jest jednym ze środków stymulujących podmiot do korzystania ze środowiska w sposób zgodny z prawem. Natomiast w innych przepisach prawa przewidziane są działania, które mają doprowadzić do osiągnięcia celu polegającego na usunięciu naruszenia. Kara pieniężna wymierzona została na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o odpadach. Stosownie do ust. 3 art. 37 wymierza się ją w zależności od rodzaju i ilości odpadów. Na wymierzenie kary ma wpływ tylko i wyłącznie obiektywne kryterium zatwierdzenia naruszenia dokonane na podstawie ustaleń kontroli organu. Udział osób trzecich nie ma wpływu na wynik tych ustaleń. Stąd też należy przyjąć, że prowadzone postępowanie nie narusza interesu prawnego domagających się dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji, wobec czego należało postanowić jak w sentencji. W złożonym od ww. postanowienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Stowarzyszenie "Przyjazne Miasto" domagając się uchylenia tego postanowienia podniosło, że wydane ono zostało z naruszeniem art. 31 par. 2 Kpa, 100 w zw. z art. 99 ust. 1 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska a także art. 74 konstytucji. Artykuł 31 par. 2 Kpa został naruszony ponieważ "błędnie przyjęto, że ma on zastosowanie w mniejszej sprawie podczas gdy kwestia uczestnictwa organizacji społecznych podlega regulacjom określonym w art. 100 w zw. z art. 99 ust. 1 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, co powoduje, że zaskarżone postanowienie wydane zostało bez podstawy prawnej". Naruszenia art. 100 w zw. z art. 99 ust. 1 cytowanej ustawy skarżący upatruje natomiast w błędnym przyjęciu przez organ, iż postępowanie w przedmiocie wymierzania kary za składowanie odpadów nie jest postępowaniem mającym na celu zastosowanie środków zmierzających do usunięcia zagrożenia środowiska, podczas gdy jedną z podstawowych funkcji tego postępowania jest funkcja prewencyjna, stymulująca jednostki organizacyjne do podejmowania działań zmierzających do zaprzestania bądź likwidujących obciążenie środowiska". Natomiast naruszenie art. 74 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej polega na "uniemożliwieniu Stowarzyszeniu działania na rzecz ochrony i poprawy stanu środowiska". Uzasadniając przywołane wyżej stwierdzenie Stowarzyszenie powołało się na stanowisko wyrażone przez prof. J. Borkowskiego w "Komentarzu do kodeksu postępowania administracyjnego" - wydawnictwo C.H.Beck Warszawa, 2000 r., str. 230-231, a także pogląd Sądu Najwyższego zawarty w wyroku z dnia 8 października 1998 r. /III RN 58/98 - OSNAPU 1999 nr 14 poz. 444/, oraz przytoczyło stanowisko prof. W. Radeckiego i Grzegorza Dobrowolskiego odnośnie funkcji jaką pełnią kary pieniężne wymierzane za naruszenie wymagań ochrony środowiska. Powołując się na powyższe poglądy stwierdziło, że "uznanie przez organ I instancji, iż wymierzenie sprawcy naruszenia środowiska kary pieniężnej nie stanowi środka zmierzającego do usunięcia zagrożeń środowiska i jest naruszeniem art. 100 w zw. z art. 99 ust. 1 cytowanej ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska". Postanowieniem z dnia 12 lipca 2001 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu postanowienia z dnia 19.04.2001 r. Na powyższe postanowienie ze skargą do Naczelnego Sądu Administracyjnego wystąpiło Stowarzyszenie Przyjazne Miasto. Wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia podniosło zarzuty zawarte w uprzednio złożonym wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Organizacje społeczne, których statutowym celem jest ochrona środowiska korzystały na podstawie art. 100 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska, ze szczególnej legitymacji prawnej do występowania między innymi do organów administracji publicznej z żądaniem zastosowania środków zmierzających do usunięcia zagrożenia środowiska. Powołując się na cytowany wyżej przepis Stowarzyszenie "Przyjazne Miasto" wystąpiło do Głównego Inspektora Ochrony Środowiska - przed którym toczyło się postępowanie odwoławcze w sprawie wymierzenia Gminie R. pieniężnej kary dobowej za składowanie odpadów - z żądaniem "zastosowania środków zmierzających do usunięcia zagrożenia środowiska w postaci wymierzenia tejże Gminie kary pieniężnej". Zważywszy, że pismo to zostało złożone przez Stowarzyszenie "Przyjazne Miasto" w toku toczącego się z urzędu postępowania zasadnie zostało potraktowane przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska jako wniosek o dopuszczenie do udziału w toczącym się z urzędu postępowaniu o wymierzenie kary pieniężnej. Nie było bowiem innej możliwości wyrażenia przez organ administracyjny swego stanowiska w stosunku do zgłoszonego żądania skoro nie było ono wnioskiem żądającym wszczęcia postępowania a także nie stanowiła odwołania od wydanej przez organ I instancji decyzji. Dokonując oceny zgłoszonego przez Stowarzyszenie żądania w ww. aspekcie Główny Inspektor Ochrony Środowiska zobowiązany był jednakże odnieść się w tym względzie do treści art. 99 ust. 1 i art. 100 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska. Organizacje społeczne, których statutowym celem jest ochrona środowiska mogą wprawdzie podejmować wszelkie działania sprzyjające ochronie środowiska, natomiast jeżeli chodzi o ich uprawnienia procesowe to ograniczone one zostały do przypadków wymienionych w art. 100 cytowanej ustawy. Uprawnienie do występowania organizacji społecznej z żądaniami do organu administracji publicznej przewidziane zostało w ust. 1 art. 100 cytowanej ustawy. Stosownie do jego brzmienia "organizacje, o których mowa w art. 99 ust. 1a i 99a mogą występować do właściwych organów administracji publicznej o zastosowanie środków zmierzających do usunięcia zagrożenia środowiska (...)". Zgodzić zatem należy się ze stanowiskiem wyrażonym w zaskarżonym postanowieniu, że nie we wszystkich sprawach z zakresu ochrony środowiska ale tylko w takich, których przedmiotem jest "usunięcie zagrożenia" organizacje, o których mowa w art. 99 ust. 1 są uprawnione do występowania z wnioskiem o zastosowanie środków zmierzających do usunięcia tego zagrożenia. Istota niniejszej sprawy sprowadza się w zasadzie do odmiennego rozumienia przez skarżące Stowarzyszenie zamieszczonego w art. 100 ust. 1 pojęcia "środków zmierzających do usunięcia tego zagrożenia". Według skarżącego Stowarzyszenia do środków tych należy zaliczyć również kary pieniężne, które oprócz charakteru penalnego mają również aspekt prewencyjny. W ocenie Sądu wymieniony wyżej pogląd nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem wystąpienia organizacji społecznych w trybie art. 100 ust. 1 cytowanej ustawy winno być żądanie zastosowanie środków bezpośrednio zmierzających do likwidacji istniejącego zagrożenia środowiska przez nakazanie wykonania określonych czynności usuwających przyczyny szkodliwego oddziaływania na środowisko lub zakazanie wykonywania czynności pogarszającej stan środowiska. Kary pieniężne wymierzane za korzystanie ze środowiska w sposób niezgodny z prawem nie doprowadzają do usunięcia zaistniałego zagrożenia. Zatem nie mogą by ć zaliczane do środków zmierzających do usunięcia zagrożenia, o których mówi art. 100 ust. 1 cytowanej ustawy. Zgodzić zatem należy się ze stanowiskiem wyrażonym przez organy administracji, że występowanie organizacji, których statutowym celem jest ochrona środowiska w ramach art. 100 ust. 1 cytowanej ustawy ma charakter interwencyjny i winno polegać na żądaniu od organów administracyjnych zastosowania środków bezpośrednio zmierzających do usunięcia zagrożenia środowiska, np. w trybie art. 31, art. 51 ust. 6, art. 76, art. 82 ust. 2, art. 83 - cytowanej ustawy ochronie i kształtowaniu środowiska a także na podstawie przepisów przewidzianych w innych aktach prawnych. Prezentując ww. pogląd NSA uznał, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, wobec czego na zasadzie art. 27 ust. 1 ustawy o Naczelny m Sądzie Administracyjnym orzekł ja na wstępie.