IV SA 302/88

Naczelny Sąd Administracyjny uznał zasadność skargi Andrzeja O. na decyzję Ministerstwa Budownictwa i Gospodarki Przestrzennej z dnia 12 stycznia 1988 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę i na podstawie art. 207 par. 2 pkt 3 Kpa uchylił zaskarżoną decyzję, a także - zgodnie z art. 208 Kpa - zasądził od Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa kwotę złotych dwa tysiące tytułem zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżącego. Andrzej O. wystąpił z wnioskiem o wydanie mu pozwolenia na budowę szklarni, kotłowni i budynku gospodarczego na działce nr 10, położonej w G.M. przy ul. O. róg S. Naczelnik Miasta i Gminy G.M. decyzją z dnia 31 sierpnia 1984 r. odmówił Andrzejowi O. wydania takiego pozwolenia, a Architekt Wojewódzki w W. utrzymał powyższą decyzję w mocy decyzją z dnia 31 stycznia 1985 r. Na skutek skargi Andrzeja O. do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Architekt Wojewódzki w W., działając w trybie art. 200 par. 2 Kpa, decyzją z dnia 5 września 1986 r. uchylił własną decyzję z dnia 31 stycznia 1985 r. oraz decyzję organu I instancji z dnia 31 sierpnia 1984 r. i wyraził zgodę na budowę szklarni, kotłowni i budynku gospodarczego. Decyzją z dnia 12 stycznia 1988 r. nr UA/053-K-3/88 Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa stwierdził nieważność decyzji Architekta Wojewódzkiego w W. z dnia 5 września 1986 r., podając w uzasadnieniu, że według planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta G.M. działka nr 10 jest położona na terenie upraw polowych bez prawa zabudowy. Na terenie tym obowiązuje zakaz lokalizowania zabudowy szklarniowej. Ponadto omawiany teren objęty jest strefą ochrony sanitarnej ujęć wody dla miast G.N. oraz M. Rada Narodowa Miasta i Gminy G.M. dokonała aktualizacji planu zagospodarowania przestrzennego /uchwała z dnia 18 lipca 1986 r./. Projektowana zabudowa uzyskała negatywną opinię Biura Planowania Rozwoju Warszawy, jak też Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego. Zajętego stanowiska nie może zmienić wypowiedź rzeczoznawcy rolnego, według której prowadzone przez Andrzeja O. gospodarstwo nie powoduje skażenia terenu, ani pogląd Głównego Geologa Kraju, że obiekty gospodarcze odpowiednio uszczelnione na terenie ujęć wodnych nie zagrażają tym ujęciom. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Andrzej O. wniósł o uchylenie decyzji organu naczelnego, zarzucając przede wszystkim przewlekłe prowadzenie postępowania. Zarzucił również, że Minister nie wykazał rażącego naruszenia prawa, a opinie Biura Planowania Rozwoju Warszawy i Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego nie są mu znane. Zdaniem skarżącego, art. 3 prawa budowlanego zezwala na budowę na terenach rolniczych obiektów służących produkcji rolnej, a takie właśnie mają być projektowane obiekty. Skarżący powołuje się na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 1987 r. IV SA 116/87, które przemawia za słusznością jego twierdzeń. W odpowiedzi na skargę zostało podtrzymane stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podstawą stwierdzenia nieważności decyzji Architekta Wojewódzkiego w W. z dnia 5 września 1986 r. jest art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa, który ustala jako przyczynę nieważności decyzji brak podstawy prawnej lub rażące naruszenie prawa. W zaskarżonej decyzji nie ma nawet wzmianki o braku podstawy prawnej decyzji, której nieważność stwierdzono. Nie ma też precyzyjnego wskazania, jaki przepis prawa materialnego lub procesowego został rażąca naruszony. Jak się powszechnie przyjmuje, nie chodzi tu o błędy wykładni, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa wskazuje przede wszystkim, że budowa projektowanych obiektów byłaby sprzeczna z planem ogólnym miasta G.M. Tekst tego planu określa teren obejmujący działkę skarżącego jako teren upraw polowych bez prawa zabudowy. Zawiera również zakaz lokalizowania zabudowy szklarniowej. Skarżącemu chodzi między innymi o wybudowanie szklarni. Skoro jednak szklarnia - a także pozostałe obiekty budowlane, które zamierza wznieść skarżący - służą produkcji rolnej, rażące naruszenie ustaleń planu jako prawa miejscowego musiałoby się wiązać z wystąpieniem szczególnych okoliczności, które wykluczałyby nie tylko budowę, ale nawet utrzymywanie takich obiektów. Występowania tego rodzaju okoliczności zaskarżona decyzja nie stwierdza. Przepisy o planowaniu przestrzennym zawierają regulację, która ogranicza w pewnej mierze uprawnienia właściciela wynikające z art. 140 Kc. Na przykład możliwe jest przeznaczenie gruntu w planie zagospodarowania przestrzennego na cele produkcji rolnej, co powoduje, że właściciel wówczas nie może wykorzystać gruntu na inne cele. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego /ogólny lub szczegółowy/, przeznaczając określony teren na cele produkcji rolnej, nie może jednak jednocześnie zawierać zakazów lub nakazów, które wyznaczałyby rodzaj i sposób prowadzenia tej produkcji. Wprowadzenia takich ograniczeń prawa własności przez plan zagospodarowania przestrzennego nie przewidują przepisy obowiązującej ustawy z 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 35 poz. 185/. Nie przewidywały tego również przepisy poprzedniej ustawy o planowaniu przestrzennym z dnia 31 stycznia 1961 r. /Dz.U. 1975 nr 11 poz. 67 ze zm./. Plan zagospodarowania przestrzennego miasta G.M., będący aktem prawa miejscowego, wprowadzając wskazane wyżej ograniczenia, pozostaje w tej części w sprzeczności z przepisami ustawowymi i z tego względu ograniczenia te nie mogą stanowić podstawy wydania rozstrzygnięcia w zakresie zagospodarowania i wykorzystania gruntu. W świetle powyższych rozważań należy dojść do wniosku, że powołany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji plan zagospodarowania przestrzennego miasta G.M., przeznaczając teren obejmujący działkę skarżącego na cele produkcji rolnej /teren upraw rolnych/, nie mógł równocześnie wprowadzać zakazu prowadzenia takiej produkcji w szklarniach. W takiej sytuacji nie można stwierdzić, aby decyzja z dnia 5 września 1986 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Jak już wspomniano wyżej, zakaz wznoszenia obiektów określonego rodzaju /nawet służących produkcji rolnej/ na terenach przeznaczonych według planu zagospodarowania przestrzennego do takiej produkcji może wynikać z występowania szczególnych okoliczności mieszczących się w hipotezach zawartych w art. 5 prawa budowlanego. Zaskarżona decyzja sugeruje, że taką okolicznością jest położenie działki skarżącego na terenie objętym strefą ochrony sanitarnej ujęć wody. Nie ma jednak w tym zakresie bliższych ustaleń, a dotyczące tej kwestii dowody bynajmniej nie są zbieżne. Wyjaśnienie tej kwestii wymagałoby więc nie tylko bardziej szczegółowej oceny materiału dowodowego, ale nawet jego uzupełnienia, np. opinią biegłego. Z przytoczonych względów na podstawie art. 207 par. 2 pkt 3 Kpa należało uchylić zaskarżoną decyzję.