IV SA 432/87

Naczelny Sąd Administracyjny uznał zasadność skargi Tadeusza i Cecylii małżonków G. na decyzję Ministra Budownictwa, Gospodarki Przestrzennej i Komunalnej z dnia 12 stycznia 1987 r. o przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej rozbiórki obiektu budowlanego i na podstawie art. 207 par. 3 Kpa stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji, a także - zgodnie z art. 208 Kpa - zasądził od Ministra Budownictwa, Gospodarki Przestrzennej i Komunalnej kwotę złotych dwa tysiące tytułem zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżących. W wyniku skargi Stanisława Ł. do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Minister Budownictwa, Gospodarki Przestrzennej i Komunalnej, powołując się na art. 200 par. 2 i art. 138 par. 2 Kpa, decyzją z dnia 12 stycznia 1987 nr U3/087-K-644/87 uchylił swą decyzję z dnia 30 września 1986 nr U3/087-K-644/86, odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Wydziału Planowania Przestrzennego w W. z dnia 20 czerwca 1986 r., utrzymującej w mocy decyzję Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego w W. z dnia 10 kwietnia 1986 r., nakazującą Stanisławowi Ł. rozbiórkę obiektu magazynowo-warsztatowego z garażem i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Z uzasadnienia decyzji z dnia 12 stycznia 1987 r. wynika, że organ stopnia wojewódzkiego swoje rozstrzygnięcie uzasadnił tym, że obiekt wskazany w decyzji został wybudowany z naruszeniem art. 28 i 3 prawa budowlanego /bez pozwolenia i na terenie nie przeznaczonym pod tego rodzaju budowle/ i na terenie stanowiącym współwłasność. Ponadto stwierdzono wybudowanie tego obiektu w bezpośrednim sąsiedztwie dwóch budynków mieszkalnych i budynku gospodarczego sąsiada, co pozostaje w sprzeczności z par. 17 pkt 2 rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki /Dz.U. nr 17 poz. 62/, a obiekt zagraża bezpieczeństwu ludzi i mienia. Według przepisów tego rozporządzenia minimalna odległość obiektu od budynków sąsiednich powinna wynosić 10 m. Faktycznie obiekt ten przylega do jednego budynku mieszkalnego i gospodarczego, odległość zaś od drugiego budynku mieszkalnego wynosi 0,75 m. Biorąc pod uwagę te okoliczności Minister odmówił stwierdzenia nieważności decyzji organu stopnia wojewódzkiego z dnia 20 czerwca 1986 r. Po wniesieniu skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego Stanisław Ł. dostarczył opinię techniczno-prawną, z której między innymi wynika, że sporny budynek znajduje się w dobrym stanie technicznym i nie zagraża bezpieczeństwu ludzi i mienia. Obiekt ten jest wybudowany i utrzymany zgodnie ze sztuką budowlaną, a po uporządkowaniu tymczasowej zabudowy na posesjach nr 48 i 50 usytuowanie tego obiektu pod względem odległości będzie zgodne z przepisami prawa budowlanego. Ponadto stwierdzono, że obecnie w tym rejonie miasta działa wiele zakładów rzemieślniczych, wobec czego prowadzenie takiej działalności przez Stanisława Ł. na warunkach określonych przez organ administracji nie będzie stanowić zasadniczej różnicy. W obecnej skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Tadeusz i Cecylia małżonkowie G. kwestionują prawidłowość decyzji z dnia 12 stycznia 1987 r., zarzucając, że decyzja ta została wydana na podstawie opinii osoby nie wpisanej na listę biegłych. Jest to opinia prywatna, sporządzona na zlecenie Stanisława Ł. Zdaniem skarżących, utrzymanie spornego budynku narusza ich posiadanie działki, a decyzja pomija uciążliwość tego budynku dla otoczenia /hałasy, zalewanie posesji skarżących/ oraz to, że został on wzniesiony w sprzeczności z planem zagospodarowania przestrzennego. Nieprawdziwe przy tym jest twierdzenie, że w pobliżu znajdują się zakłady rzemieślnicze. W odpowiedzi na skargę przedstawiono przebieg dotychczasowego postępowania i stwierdzono, że decyzją z dnia 12 stycznia 1987 r. omyłkowo nie została uchylona z przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania również decyzja organu stopnia wojewódzkiego z dnia 20 czerwca 1986 r., jednakże intencją tej decyzji "było pełne rozpoznanie sprawy". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Brzmienie sentencji zaskarżonej decyzji /"uchylam zaskarżoną decyzję i przekazuję sprawę do ponownego rozpatrzenia"/ wskazywałoby, że jest to decyzja kasatoryjna, określona w art. 138 par. 2 Kpa. Według poglądu wyrażonego w uchwale Pełnego Składu Izby Cywilnej i Administracyjnej z dnia 15 grudnia 1984 r. III AZP 1/84 /OSNCAP 1985 poz. 144/ od takiej decyzji nie przysługuje skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Należy przy tym podkreślić, że zasada taka obowiązuje również w przypadku wydania decyzji kasatoryjnej w trybie art. 200 par. 2 Kpa. Wówczas bowiem także decyzja uchylająca zaskarżoną decyzję i przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania nie załatwia sprawy co do istoty, lecz powoduje jedynie otwarcie dalszego toku postępowania administracyjnego. Przy ocenie, że zaskarżona decyzja rzeczywiście ma taki charakter, skarga podlegałaby w niniejszej sprawie odrzuceniu na podstawie art. 204 par. 1 Kpa. Zaskarżona decyzja jednak nie jest, mimo brzmienia jej sentencji, decyzją określoną w art. 138 par. 2 Kpa. Przy braku wzruszenia decyzji organu stopnia wojewódzkiego z dnia 20 czerwca 1986 r. nie mogło nastąpić przekazanie temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia. Nie zmienia tego okoliczność, że Minister stwierdził w odpowiedzi na skargę, iż jego intencją przy wydawaniu zaskarżonej decyzji było uchylenie oprócz własnej decyzji z dnia 30 września 1981 r. również decyzji organu stopnia wojewódzkiego z dnia 20 czerwca 1986 r. i to z kilku przyczyn. Po pierwsze dlatego, że stwierdzenie takie zawarte jest jedynie w odpowiedzi na skargę, nie ma natomiast o tym wzmianki nie tylko w osnowie, ale nawet w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Po drugie - przy ocenie decyzji administracyjnej bierze się pod uwagę treść rozstrzygnięcia, a nie intencje rozstrzygające organu. I wreszcie - tryb określony w art. 138 par. 2 Kpa w niniejszej sprawie nie mógł mieć zastosowania. Przepis ten bowiem dotyczy postępowania odwoławczego, a Minister - wydając zaskarżoną decyzję - nie działał jako organ drugiej instancji. Z tego też względu powołanie w zaskarżonej decyzji obok art. 200 par. 2 również art. 138 par. 2 Kpa nie było uzasadnione. Zresztą wzruszając tylko własną decyzję ostateczną organ nie może jednocześnie orzec o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Skoro wydanie w takich okolicznościach decyzji o uchyleniu własnej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia nie znajdowało podstawy w przepisach procesowych, zaskarżoną decyzję należało uznać za dotkniętą wadą określoną w art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa i na podstawie art. 207 par. 3 Kpa stwierdzić jej nieważność. Jak podkreślił Sąd Najwyższy w uzasadnieniu uchwały Pełnego Składu Izby Cywilnej i Administracyjnej z dnia 15 grudnia 1984 r. III AZP 8/83 /OSNCAP 1985 poz. 143/, działając w ramach art. 200 par. 2 Kpa nie można stwierdzić nieważności decyzji, gdyż przepis art. 200 par. 2 Kpa przewiduje jedynie możliwość zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej przez organ, który wydał decyzję zaskarżoną do sądu administracyjnego. Możliwość zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej w trybie art. 200 par. 2 Kpa występuje również według wspomnianej uchwały w sytuacji, gdy decyzja ta ma wady uzasadniające stwierdzenie jej nieważności. Wspomniane jednak wyżej reguły postępowania dotyczą sytuacji typowych, gdy organ działający w trybie art. 200 par. 2 Kpa orzeka bezpośrednio o prawach i obowiązkach stron. Jeżeli natomiast przedmiotem orzekania w tym trybie jest wyłącznie kwestia stwierdzenia nieważności decyzji, reguły te nie mają zastosowania. Wzruszając zatem w trybie art. 200 par. 2 Kpa własną decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji organu stopnia wojewódzkiego, naczelny organ administracji państwowej powinien orzec o stwierdzeniu nieważności tej decyzji /organu stopnia wojewódzkiego/. Postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności nie jest kontynuacją poprzedniego postępowania, a decyzja w tym zakresie dotyczy nowej sprawy - wadliwości decyzji. Przedmiotem orzekania w trybie art. 200 par. 2 Kpa jest w takim wypadku również ta nowa sprawa. Przesłanką dopuszczalności wzruszenia własnej decyzji administracyjnej w wyniku autokontroli jest uznanie w całości skargi za słuszną. W przedstawionej wyżej sytuacji skarga do sądu administracyjnego dotyczy właśnie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji organu wojewódzkiego. Jeżeli przeto organ działający w trybie art. 200 par. 2 Kpa dojdzie do wniosku, że jego decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności jest wadliwa, powinien - zmieniając tę decyzję - stwierdzić nieważność decyzji organu stopnia wojewódzkiego. W niniejszej zatem sprawie, przy ponownym nadaniu biegu skardze Stanisława Ł., Minister Budownictwa, Gospodarki Przestrzennej i Komunalnej może przekazać tę skargę wraz z aktami /i odpowiedzią na skargę/ sądowi administracyjnemu albo zmienić własną decyzję z dnia 30 września 1986 r. i stwierdzić nieważność decyzji z dnia 20 czerwca 1986 r.