IV SA 4490/02

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 9 września 2003 r. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak Sędziowie NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Otylia Wierzbicka (spr.) Protokolant Dorota Zamiela po rozpoznaniu w dniu 9 września 2003r. sprawy ze skargi N. i Z. L. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru budowlanego na rzecz skarżących N. i Z. L. kwotę 10 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] po rozpatrzeniu odwołania Spółki z o.o. „E.” z siedzibą w W. przy ul. [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stwierdzającej nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] zatwierdzającej zamienny projekt i udzielającej spółce „E.” pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych na terenie nieruchomości zlokalizowanej w G. przy ul. [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...]. W uzasadnieniu decyzji stwierdził co następuje. Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] uchylił własną decyzję ostateczną z [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynków jednorodzinnych bliźniaczych, zatwierdził projekt zamienny i udzielił Spółce „E.” pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych na terenie nieruchomości zlokalizowanej w G. przy ul. [..]. Wojewoda [...] stwierdził nieważność tej decyzji, uznając, że rażąco narusza prawo tj. art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a i b prawa budowlanego z 1994 r., gdyż zatwierdzony zamienny projekt budowlany jest niezgodny z ustaleniami zawartymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzja o warunkach zabudowy dopuszcza zabudowę projektowanej inwestycji do dwóch kondygnacji i wysokości 10,5 m, natomiast zatwierdzony projekt budowlany przewiduje budynki o wysokości 15,6 m. Organ odwoławczy przyznał, że projekt budowlany spornych obiektów pozwala na ustalenie ich wysokości na 15,6 m. licząc od poziomu terenu przy najniżej położonych wejściach do budynku do górnej płaszczyzny stropu. Ta część budynku została zaprojektowana poniżej naturalnej warstwicy terenu. Wysokość budynku liczona od naturalnej warstwicy terenu mieści się w ustaleniach decyzji z dnia 20.10.2000 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu gdyż nie przekracza 10,5 m. Nie można również przyjąć zdaniem organu, że projektowane budynki posiadają trzy kondygnacje. Rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14.12.1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie zalicza do kondygnacji użytkowych piwnic i poddaszy (§ 6). Powyższe okoliczności w ocenie organu uzasadniają zajęte w decyzji stanowisko. Na powyższą decyzję skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli N. i Z. L.. W skardze zarzucają: naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu obrazę art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a i b prawa budowlanego z 1994 r. przez przyjęcie, że Wojewoda [...] przekroczył swoje kompetencje rozstrzygając o zgodności projektowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14.12.1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a w szczególności § 7,naruszenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu zawartych w decyzji z dnia [...] określających wysokość zabudowy oraz zobowiązanie maksymalnej ochrony skarpy. W uzasadnieniu zarzutów skarżący podnoszą, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] rażąco narusza prawo, gdyż powołane w jej podstawie prawnej przepisy nie dawały organowi uprawnienia do zmiany pozwolenia na budowę. Zmiana decyzji ostatecznej w wyniku której strona nabyła prawa może nastąpić tylko w trybie nadzwyczajnym w oparciu o art. 155 k.p.a. Tryb ten wymaga zgody wszystkich stron na wzruszenie decyzji, jej brak stanowi rażące naruszenie prawa. Kwestionując stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o zgodności projektu budowlanego z przepisami rozporządzenia z dnia 14.12.1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie podnoszą, że zostało ono wyprowadzone z pojęcia „naturalnej warstwicy terenu” nieznanego przepisom prawa budowlanego i jest próbą zaakceptowania rażącego naruszenia prawa. Wnoszą o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie dodatkowo wyjaśniając, że dla oceny zachowania wymogów wysokościowych decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wziął pod uwagę interpretację Biura Rozwoju [...], dokonaną w piśmie z dnia 13 sierpnia 2002 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga jest zasadna. Przedmiotem kontroli w postępowaniu nieważnościowym jest decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...], którą organ uchylił własną decyzją ostateczną z dnia [...] o pozwoleniu na budowę, zatwierdził zamienny projekt budowlany i udzielił Spółce „E.” pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych. Powołane w podstawie prawnej decyzji przepisy nie dawały organowi upoważnienia do zmiany decyzji ostatecznej. Również w uzasadnieniu decyzji organ nie wskazał w jakim trybie dokonał zmiany. Zmiana decyzji ostatecznej w wyniku której strona nabyła prawa może nastąpić w trybie nadzwyczajnym określonym w art. 155 k.p.a. Tryb ten wymaga zgody wszystkich stron postępowania na jej wzruszenie, a brak zgody, stanowi rażące naruszenie prawa. Przedmiotowa decyzja została wydana na wniosek inwestora. W toku postępowania nieważnościowego nie zostało wyjaśnione w jakim trybie organ dokonał zmiany decyzji ostatecznej. Brak ustaleń w tym zakresie ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy bowiem nie wiadomo czy zachodziła potrzeba uzyskania zgody wszystkich stron postępowania, w którym została wydana decyzja polegająca na zmianie i czy ewentualnie taką zgodą organ dysponował. Organ pierwszej instancji stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] z innych przyczyn niż wyżej wskazane. Uznał, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa polegającym na niezgodności projektu zamiennego z ustaleniami zawartymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie wysokości budynków. Organ drugiej instancji dokonał odmiennej oceny, która zdecydowała o rozstrzygnięciu. Przyjął bowiem, że wysokość projektowanych budynków mierzona od naturalnej warstwicy terenu jest zgodna z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Stanowiska tego nie można zaakceptować. Rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia [...] w § 7 definiuje wysokość budynku i definicja ta jest wiążąca dla organów. Rozporządzenie jest aktem prawnym powszechnie obowiązującym i nie ma żadnych podstaw by przepisów tego aktu prawnego nie stosować do przedmiotowej inwestycji. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ustalił dopuszczalną ilość kondygnacji i wysokości zabudowy na przedmiotowym terenie. Zapis planu podlega interpretacji organów z uwzględnieniem obowiązujących przepisów budowlanych. Przyjęte przez Zarząd Miasta [...] w uchwale z dnia 27 września 1996 r. nr 479 nie będącej planem ustalenie o mierzeniu wysokości zabudowy od naturalnej warstwicy terenu nie jest powszechnie obowiązującym prawem. Nawet ustalenia miejscowego planu nie mogą wkraczać w materię uregulowaną rozporządzeniem. Z powyższych względów należało na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74 poz. 368 ze zm.) uchylić zaskarżoną decyzję.