IV SA 682/94

Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu wniosku Bogdana Wojciecha M. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między Kierownikiem Urzędu Rejonowego w W. a Burmistrzem Gminy w W. w przedmiocie wykupu lub zamiany nieruchomości, na podstawie art. 22 par. 2 w związku z art. 216b par. 1 pkt 2 Kpa wyznaczył Kierownika Urzędu Rejonowego jako organ właściwy do załatwienia sprawy. Pismem z dnia 11 maja 1994 r., skierowanym do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Bogdan Wojciech M., jeden z następców prawnych Janiny Matyldy M., wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Kierownikiem Urzędu Rejonowego w W. a organami Gminy w W., wynikającego z art. 84 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska /Dz.U. 1994 nr 49 poz. 196/. Wnioskodawca stosownym pismem zwrócił się wcześniej do Urzędu Gminy W. o zwrot "przymusowo zalesionych" działek położonych w A., oznaczonych numerami 1540 i 1031. Jak wynika z akt sprawy, a także z oświadczenia złożonego na rozprawie, działki te nie zostały wywłaszczone i w związku z tym Bogdan Wojciech M. domaga się wykupu zalesionej nieruchomości lub działki zamiennej w trybie art. 84 przywołanej wyżej ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska. Niewłaściwym w sprawie uznał się zarówno Burmistrz Gminy, do której zwrócił się wnioskodawca, jak i Kierownik Urzędu Rejonowego, któremu Burmistrz przekazał akta sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 84 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska /Dz.U. 1994 nr 49 poz. 196/ w sprawach wykupu lub zamiany nieruchomości położonej w strefie ochronnej /art. 71 ust. 1/ lub na obszarze objętym ochroną, o której mowa w art. 72 tej ustawy, albo na terenach zieleni miejskiej lub w obrębie parku wiejskiego organem właściwym jest terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego o właściwości szczególnej do spraw gospodarki gruntami i wywłaszczania nieruchomości. Reforma administracji publicznej z 1990 r. spowodowała, że zadania i kompetencje terenowych organów administracji państwowej przejęły organy gmin i terenowe organy rządowej administracji ogólnej, stosownie do przepisów ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 34 poz. 198 ze zm./. Przepisy tej ustawy /art. 1/ statuują zasadę generalnej właściwości gminy w sprawach z zakresu administracji państwowej /publicznej/ nie zastrzeżonych przepisami szczególnymi dla terenowych organów administracji rządowej. Wyrazem tego jest przykładowe, a nie wyczerpujące określenie zadań własnych gminy /"do właściwości organów gminy przechodzą... w szczególności..."/. Na użytek niniejszej sprawy oznacza to, że organy gminy są właściwe we wszystkich sprawach należących wcześniej do zakresu działania "terenowych organów administracji o właściwości szczególnej do spraw gospodarki gruntami i wywłaszczania nieruchomości", jeżeli sprawy te nie zostały - mocą przepisów szczególnych - zastrzeżone do właściwości innych podmiotów administracji publicznej. Na zasadę tę powołuje się Kierownik Urzędu Rejonowego w W. W opinii tego organu, wyrażonej w piśmie do Bogdana Wojciecha M. z dnia 28 marca 1994 r., rozstrzyganie spraw o wykup lub zamianę nieruchomości w trybie art. 84 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska należy do organów gminy, jako że zgodnie z art. 5 cytowanej ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji sprawy te nie znalazły się w enumeratywnie ujętym katalogu zadań i kompetencji rejonowych organów rządowej administracji ogólnej. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niejednolicie jest rozstrzygane zagadnienie, który organ jest właściwy do orzekania o żądaniu wykupu lub zamiany nieruchomości, zgłoszonym w trybie art. 84 powołanej ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. W wyroku z dnia 9 grudnia 1992 r. w sprawie IV SA 856/92 /nie publ./ wypowiedziano pogląd, że żądanie wykupu lub zamiany nieruchomości na inną, oparte na przepisie art. 84 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, podlega rozpatrzeniu przez rejonowy organ rządowej administracji ogólnej. Odmienne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniach z dnia 24 sierpnia 1993 r. /IV SA 1854/92/ oraz z dnia 4 października 1993 r. /IV SA 223/93 - nie publ./, stwierdzając, że w razie braku wyraźnych wskazań kompetencyjnych w art. 5 powyższej ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji i braku unormowań szczególnych co załatwiania określonego rodzaju spraw należy przyjąć kompetencję organów gminy. Na tej podstawie we wskazanych postanowieniach Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że rozpatrzenie sprawy o wykup lub zamianę nieruchomości w trybie art. 84 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska należy do organów gminy. W opinii składu Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie nie można się skutecznie powoływać na art. 5 ustawy o podziale zadań i kompetencji pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej jako na wyczerpujący rejestr zadań i kompetencji terenowych organów rządowej administracji ogólnej. Wbrew literalnemu brzmieniu przepisów art. 5 tej ustawy, katalog spraw tam określonych nie może być traktowany jako zamknięty i fakt nieumieszczenia tam określonej sprawy nie może stanowić wyłącznej podstawy do domniemania właściwości gminy. Wykładnia gramatyczna przepisów art. 5 powyższej ustawy jest niewystarczająca. Konieczne jest sięgnięcie do wykładni systemowej. Żaden bowiem akt normatywny nie jest luźnym zbiorem przepisów, które można tłumaczyć w oderwaniu od pozostałych. Zadania i kompetencje terenowych organów rządowej administracji ogólnej regulują nie tylko przepisy art. 5 tzw. ustawy kompetencyjnej, ale także przepisy innych ustaw i wydanych na ich podstawie aktów wykonawczych. Dopiero całokształt norm prawa materialnego wyznacza zakres zadań i kompetencji terenowych organów rządowej administracji ogólnej. Wskazuje na to sama nazwa ustawy kompetencyjnej jako ustawy o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych oraz o zmianie niektórych /a nie wszystkich/ ustaw prawa materialnego i tylko ustaw, a nie aktów wykonawczych. (...) Trzeba odróżnić sytuację domniemania właściwości gminy w sprawach publicznych o znaczeniu lokalnym /art. 71 ust. 1 Ustawy konstytucyjnej i art. 6 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym - Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./, gdy pojawia się problem, czy dana sprawa, a więc zarówno zadanie, jak i kompetencja niezbędna do jego realizacji, należy do właściwości samorządu terytorialnego, czy też do administracji rządowej, od sytuacji obarczania gmin realizacją zadań, których ustawodawca nie przypisuje gminie. Nie można też odrywać kompetencji w sprawach wykupu lub zamiany nieruchomości w trybie art. 84 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska od działań, które doprowadzają do ewentualnego powstania takiego obowiązku. Jeżeli działania te są podejmowane w ramach nadzoru organów administracji rządowej nad gospodarką leśną w lasach nie stanowiących własności Skarbu Państwa, a z woli ustawodawcy uznanych za lasy ochronne /art. 5 w związku z art. 77 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach - Dz.U. nr 101 poz. 444/, i treścią tych działań jest ustanawianie szczególnych zasad gospodarowania w interesie szerszym niż lokalny, to konsekwencji tego - m.in. w postaci obowiązku wykupu lub zamiany nieruchomości na inną, gdy korzystanie z niej w sposób dotychczasowy byłoby związane z istotnymi ograniczeniami lub utrudnieniami - nie może ponosić wyłącznie gmina. Z przepisów art. 15 ustawy o lasach wynika, że cel ustanowienia lasów ochronnych znacznie wykracza poza interes lokalny. Jeżeli zatem ich ustanowienie leży w interesie szerszym niż interes lokalnej społeczności, a zadania z tym związane pozostają w zakresie działania terenowych organów rządowej administracji ogólnej, to organy tego pionu administracji publicznej, a nie organy gminy są właściwe w sprawach żądań właścicieli nieruchomości o wykup lub zamianę nieruchomości w trybie art. 84 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska. Wreszcie sama redakcja art. 84 tej ustawy daje podstawę dla uzasadnienia takiego poglądu. Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 84 organem właściwym w sprawach wykupu lub zamiany "jest terenowy organ administracji (...) do spraw gospodarki gruntami i wywłaszczania nieruchomości (...)", a cenę wykupu "(...) ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach o wywłaszczaniu (...)". Wprawdzie zarówno organom gminy, jak i organom rządowej administracji ogólnej powierzyła sprawy "z zakresu gospodarki gruntami" ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./, jednakże tylko organom administracji rządowej powierzono rozstrzyganie spraw wywłaszczeniowych. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na zasadzie art. 22 par. 2 w związku z art. 216b par. 1 pkt 2 Kpa orzekł jak w sentencji postanowienia.