IV SA 802/95

Naczelny Sąd Administracyjny odrzucił na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ skargę Burmistrza Gminy W.T. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) z dnia 1 czerwca 1995 r. w przedmiocie przyznania prawa użytkowania wieczystego. Postanowieniem z dnia 27 marca 1995 r. Burmistrz Gminy W.T. zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie zmiany pkt 5 decyzji z dnia 15 maja 1989 r., odmawiającej następcy prawnemu byłych właścicieli przyznania prawa użytkowania wieczystego gruntu o powierzchni 113 m2, do czasu wydania przez Wojewodę (...) decyzji stwierdzającej nabycie przez Gminę własności tego gruntu z mocy prawa. W uzasadnieniu postanowienia podkreślono, że 5 grudnia 1994 r. została przekazana karta inwentaryzacyjna dotycząca wymienionej wyżej działki w celu wydania decyzji komunalizacyjnej. Decyzja jednak nie została wydana. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...), po rozpoznaniu zażalenia Mieczysława M., postanowieniem z dnia 1 czerwca 1995 r. uchyliło zaskarżone postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy stwierdził w uzasadnieniu, że gospodarka gruntami stanowiącymi własność gminy należy do właściwości rad i zarządów gmin. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na to postanowienie Burmistrz Gminy W.T. stwierdził, że w odniesieniu do gruntu, który jest przedmiotem wymienionych wyżej postanowień, nie została wydana decyzja stwierdzająca nabycie jego własności przez Gminę z mocy prawa. Uzasadniało to zawieszenie postępowania. W odpowiedzi na skargę zawarty jest wniosek o odrzucenie skargi, gdyż organ gminy, który wydaje decyzję, nie ma uprawnień strony i dlatego nie przysługuje mu prawo do wniesienia skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przed wejściem w życie ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368/ powszechnie przyjmowano w orzecznictwie, że organ powołany do wydawania decyzji administracyjnych nie może być stroną postępowania, chociażby nie był organem administracji państwowej /postanowienie z dnia 29 kwietnia 1986 r. SA/Gd 43/86 - nie publ., postanowienie z dnia 5 października 1993 r. SA/Wr 767/93 - ONSA 1994 Nr 4 poz. 144/. Uznano nawet, że organ samorządu terytorialnego współdziałający przy wydawaniu decyzji administracyjnej na podstawie art. 106 Kpa również nie będzie miał takiego przymiotu /wyrok z dnia 12 stycznia 1994 r. II SA 1991/93 - nie publ./. Podobne stanowisko znalazło wyraz w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 27 lipca 1993 r. /III AZP 8/93 - OSNCP 1994, nr 1 poz. 3/, według której wojewodzie nie przysługuje skarga do NSA na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, wydaną na podstawie art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych /Dz.U. nr 32 poz. 191 ze zm./. W uzasadnieniu tej uchwały Sąd Najwyższy przytoczył generalne stwierdzenie, że organ, który wydał w sprawie decyzję, nie jest i nie może być w tej samej sprawie stroną postępowania. W poprzednim stanie prawnym uprawnienie do wniesienia skargi normował art. 197 Kpa, stanowiący, że przysługuje ono stronie, organizacji społecznej, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, i prokuratorowi. Obecnie, według art. 33 ust. 2 cytowanej ustawy o NSA, uprawniony do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób. Pomijając uprawnienie do wniesienia skargi prokuratora, Rzecznika Praw Obywatelskich oraz organizacji społecznej, trzeba stwierdzić, że pojęcie "każdy, kto ma interes prawny" jest szersze niż pojęcie strony postępowania administracyjnego, a tym samym jest oczywiste, że uprawnienie do wniesienia skargi przysługuje stronie. Gmina może być stroną postępowania na takich samych zasadach jak inna osoba prawna lub fizyczna na przykład w sprawie o pozwolenie na budowę (...). Żaden przepis bowiem takiej możliwości nie wyklucza. W niniejszej sprawie Gmina W.T. mogła występować w takim charakterze, skoro nabyła z mocy prawa /na podstawie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych - Dz.U. nr 32 poz. 191 ze zm./ własność gruntu, co do którego ma być wydana decyzja w przedmiocie ustanowienia użytkowania wieczystego, choć dotychczas nie wydano decyzji stwierdzającej nabycie własności przez Gminę. W literaturze /Hauser Roman, M. Szewczyk: Gmina jako strona postępowania administracyjnego - jeszcze o skutkach prawnych uchylenia art. 27a Kpa, "Samorząd Terytorialny" 1996, nr 11, str. 46/ podkreślono, że według art. 28 Kpa stroną postępowania jest jedynie ten podmiot, który w danym stosunku administracyjnoprawnym występuje w charakterze administrowanego. Nie ma natomiast podstaw, aby pojęcie strony odnosić do podmiotu, który w tym stosunku występuje w charakterze organu administrującego. Powołano przy tym wyrok NSA /z dnia 15 października 1990 r. SA/Wr 990/90, ONSA 1990 Nr 4 poz. 7/, stwierdzający, że gmina nie jest stroną postępowania w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej bez względu na przedmiot sprawy, której rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej ma dokonać organ tej gminy. Pozycja gminy, której organy są organami z zakresu administracji publicznej, wykazuje w porównaniu z organami administracji rządowej nie tylko tę swoistość, że gmina ma osobowość prawną /art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym - Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74/, ale również wyposażenie gminy na podstawie art. 98 tej ustawy w uprawnienie do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie organu nadzorczego dotyczące gminy, a także na stanowisko innego organu, od którego prawo uzależnia ważność rozstrzygnięcia organu gminy, zajęte w trybie art. 89 wspomnianej ustawy. Przytoczone uprawnienia gminy do wniesienia skargi wynikają, w odróżnieniu od skarg typowych, z ustawy szczególnej. Regulacja ta zatem nie może przesądzać ani w sensie pozytywnym, ani w sensie negatywnym o generalnym uprawnieniu gminy w tym zakresie. Regulacja zawarta w art. 33 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym ukształtowała postępowanie przed tym sądem jako spór dwóch podmiotów: skarżącego oraz organu administracji, którego działanie lub zaniechanie było przyczyną wniesienia skargi. Tak ukształtowana struktura postępowania, jak słusznie podkreślono w literaturze /T. Woś: Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 1996, str. 103/, determinuje krąg podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi. Nie może nim być organ administracji publicznej wydający w sprawie rozstrzygnięcie. Dotyczy to również organu gminy wykonującego zarówno zadania własne, jak i funkcje zlecone na podstawie porozumienia z organem administracji rządowej. Dopuszczenie możliwości wniesienia skargi przez organ administracji publicznej, który wydał w sprawie rozstrzygnięcie, nadawałoby temu organowi dwojakie uprawnienia: uprawnienia władcze w zakresie rozstrzygnięcia i uprawnienia strony, która kwestionuje poprzez skargę takie rozstrzygnięcie. Takich uprawnień podmiotu nie przewidują przepisy o postępowaniu administracyjnym. Dlatego gmina, której organ ma wydać lub wydał rozstrzygnięcie w postępowaniu administracyjnym, nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu. Przepisy ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, jak również inne przepisy /kodeksu postępowania administracyjnego lub cywilnego/ mające w postępowaniu przed tym sądem odpowiednie zastosowanie, także nie przewidują uprawnienia organu administracji wydającego rozstrzygnięcie do uruchomienia postępowania przed NSA wskutek wniesienia skargi dotyczącej tego rozstrzygnięcia. Odnosi się to także do organu pierwszej instancji, któremu żaden przepis nie przyznaje uprawnienia do przekształcenia się w określonej fazie postępowania z organu podejmującego władcze rozstrzygnięcie w podmiot kwestionujący takie rozstrzygnięcie w drodze skargi. Wszystko to uzasadnia stwierdzenie, że organ gminy, który w pierwszej instancji wydał rozstrzygnięcie w sprawie /decyzję lub postanowienie/, nie jest uprawniony do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w tej sprawie, choćby przedmiot sprawy dotyczył jego interesu prawnego. Takie stanowisko wyraził już NSA w postanowieniach z dnia 26 lutego 1996 r. /SA/Wr 207/96 i II SA/Wr 206/96/. (...) Z przytoczonych względów na podstawie art. 27 ust. 2 cytowanej ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym skargę należało odrzucić. Odrzucenie skargi z powodu jej wniesienia przez podmiot do tego nie uprawniony nie pozwala na ocenę przez sąd administracyjny prawidłowości zaskarżonego postanowienia. Dlatego nie ustosunkowano się do twierdzeń w tym zakresie zawartych w skardze.