IV SA 827/88

Naczelny Sąd Administracyjny uznał zasadność skargi Jana R., Zofii S., Bolesława R. i Anny R. na decyzję Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu m. Łodzi z dnia 23 maja 1988 r. w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i na podstawie art. 207 par. 1 i 2 pkt 1 i 3 Kpa uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego, a także - zgodnie z art. 208 Kpa - zasądził od dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu m. Łodzi kwotę złotych dwanaście tysięcy tytułem zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżących. Decyzją z dnia 30 stycznia 1988 r. Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego w Ł. orzekł o wywłaszczeniu nieruchomości o powierzchni 545 m2, położonej w Ł. przy ul. nr 26, stanowiącej współwłasność Jana R., Zofii S., Bolesława R., Anny R. i Jana Andrzejka R., za odszkodowaniem w wysokości 4.965.991 zł, przyznanym współwłaścicielom w wysokości odpowiedniej do udziału we współwłasności, płatnym w dwóch ratach: I rata w ciągu 30 dni od dnia uprawomocnienia się decyzji, II rata - po upływie roku od wypłaty pierwszej raty. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że dnia 14 sierpnia 1987 r. wszczęto postępowanie wywłaszczeniowe powyższej nieruchomości z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego "Ch.". Odszkodowanie za grunt ustalono na podstawie art. 59 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 22 poz. 99/ i uchwały Rady Narodowej m. Łodzi z dnia 30 grudnia 1985 r. Stawkę za grunt przyjęto w wysokości 1054 za m2. Wartość naniesień budowlanych oszacowano na podstawie art. 63 i art. 64 tej ustawy, zgodnie z kosztami odtworzenia domu, pomniejszonymi o stopień jego zużycia. Rośliny wyceniono zgodnie z art. 62 tej ustawy według kosztów założenia i pielęgnacji do czasu pierwszych plonów. Dyrektor Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu m. Łodzi decyzją nr G.III.8221/2/12/88 z dnia 23 maja 1988 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji w zakresie wywłaszczenia, zmienił ją w części dotyczącej odszkodowania, podwyższając je do 6.176.243 /to jest 5.000.000 zł za naniesienia budowlane, 1.090.000 zł za grunt, licząc po 2.000 zł za m2, i 86.243 za naniesienia roślinne/ i przyznając je współwłaścicielom w wysokości odpowiedniej do wielkości udziałów we współwłasności, płatne w trzech ratach: I rata w ciągu 30 dni od daty doręczenia decyzji, II rata - po upływie roku od wypłacenia pierwszej raty i III rata - po upływie roku od wypłacenia raty drugiej. Uzasadnienie decyzji organu stopnia wojewódzkiego zawiera stwierdzenie, że w toku postępowania odwoławczego biegły podwyższył odszkodowanie za naniesienia budowlane, ale zmienił kwalifikacje budynku mieszkalnego, uznając go za jeden budynek wielomieszkaniowy, a nie za dwa domy jednorodzinne. Dlatego też zgodnie z art. 63 ust. 3 ustawy odszkodowanie za wszystkie budowle sprowadzono do kosztów budowy domu jednorodzinnego. Taki koszt - według zarządzenia Prezydenta m. Łodzi z dnia 8 listopada 1985 r. - wynosi 500.000 zł. Odszkodowanie za grunt wyposażony jedynie w linię energetyczną i wodociągową ustalono według art. 59 powyższej ustawy, powołanej wyżej uchwały Rady Narodowej m. Łodzi i opinii biegłego. Biegły, uwzględniając ceny gruntu występujące w obrocie, ustalił wartość 1 m2 wywłaszczonego gruntu na 2.000 zł. Odszkodowanie za naniesienia roślinne ustalono także według opinii biegłego. Sposób zapłaty odszkodowania określono według art. 58 powyższej ustawy. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego pełnomocnik współwłaścicieli wywłaszczonej nieruchomości /z wyjątkiem Jana Andrzeja R./ wnosił o uchylenie decyzji organu stopnia wojewódzkiego ustalającej odszkodowanie, zarzucając naruszenie art. 59 ust. 4 powołanej ustawy, gdy chodzi o grunt, i art. 63 ust. 2 tej ustawy w zakresie naniesień budowlanych. Skarżący stwierdzali, że ratalne wypłacenie odszkodowania jest dla współwłaścicieli krzywdzące, skoro nie oprocentowano rat, a wartość pieniądza obniża się. wartość gruntu przy stawce 2.000 za m2 jest kilkakrotnie niższa od cen kształtujących się w obrocie. Odszkodowanie za naniesienia budowlane, ustalone według kosztów budowy domu jednorodzinnego jeszcze w 1985 r., jest krzywdzące. Należało je ustalić na podstawie art. 63 ust. 2 tej ustawy przy zastosowaniu metody kosztorysowej. Dopiero w postępowaniu odwoławczym złożono właścicielom propozycję dobrowolnego odstąpienia nieruchomości, nie informując ich jednak, że dobrodziejstwem tej formy nabycia jest jednorazowa zapłata odszkodowania. Odpowiedź na skargę podtrzymała stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, z podkreśleniem, że odszkodowanie podlega oprocentowaniu według zasad określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 19 grudnia 1985 r. w sprawie szczegółowych zasad oprocentowania odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości oraz warunków przedterminowej jego wypłaty /Dz.U. nr 59 poz. 500 ze zm./. Po złożeniu skargi zaproponowano stronom dobrowolne odstąpienie nieruchomości za ustaloną przez organ II instancji cenę 6.176.243 zł, ale ich pełnomocnik nie przyjął propozycji, domagając się odszkodowania za grunt po 4.000 zł za m2 i podwyższenia odszkodowania za naniesienia budowlane. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprecyzowany bliżej na rozprawie sądowej przez pełnomocnika skarżących zarzut naruszenia art. 53 ust. 2 i art. 54 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 22 poz. 99 ze zm./ jest uzasadniony. Pierwszy z tych przepisów uzależnia podjęcia przez organ administracji czynności związanych z wywłaszczeniem od bezskutecznego upływu terminu wyznaczonego zainteresowanemu na piśmie od zawarcia umowy. Jest to rozwinięcie generalnej zasady zawartej w art. 8 ust. 1 tej ustawy o nabywaniu przez wymienione w nim jednostki nieruchomości w drodze umownej, regulowanej przez prawo cywilne. Wywłaszczenie przeto, w myśl regulacji zawartej w omawianej ustawie, powinno być zjawiskiem wyjątkowym, a przy tym udokumentowanym wynikami rokowań o odstąpienie nieruchomości z wykazaniem również innych okoliczności uniemożliwiających zawarcie umowy. Powyższe zasady nie były przestrzegane w niniejszej sprawie. W aktach nie ma dowodu pozwalającego na stwierdzenie, że skarżącym wyznaczono na piśmie termin do zawarcia umowy. Wymaganiom takim nie odpowiada w szczególności protokół sporządzony dnia 30 lica 1987 r. nie tylko dlatego, że zawiera jedynie oświadczenie jednego ze współwłaścicieli wywłaszczonej nieruchomości, ale przede wszystkim dlatego, że nie ma w nim określonego terminu, do którego ma być zawarta umowa. W niniejszym sprawie chodzi o nieruchomość o wielomilionowej wartości. Określony w art. 53 ust. 2 powołanej ustawy termin powinien być w tym przypadku taki, aby pozwalał skarżącym na podjęcie dojrzałej decyzji. Tymczasem Jan R. miał jedynie możliwość natychmiastowego złożenia oświadczenia co do zbycia nieruchomości za cenę określoną przez organ. Nie ma przy tym żadnej wzmianki, aby prowadzone były rokowania, które oznaczają przedstawienie stanowisk przez osoby biorące w nich udział. Stanowisko Jana R. /a także innych współwłaścicieli wywłaszczonej nieruchomości/ powinno zawierać oświadczenie obejmujące warunki /przede wszystkim w zakresie ceny/ dotyczące zbycia nieruchomości w drodze umowy. Powyższego uchybienia nie skorygowano w toku rozprawy wywłaszczeniowej przeprowadzonej w dniach 10 września 1987 r. i 7 kwietnia 1988 r. W zaskarżonej decyzji ustalono odszkodowanie za grunt na podstawie opinii biegłego z dnia 20 marca 1988 r. Biegły ten określił przy ty, ,że w swoim szacunku uwzględnił ceny gruntu występujące w obrocie. Nie wskazał jednak konkretnych przykładów cen z obrotu gruntami. Organ II instancji w całości tę opinię podzielił, nie ustosunkowując się zupełnie - z naruszeniem art. 77 par. 1 Kpa - do zarzutów skarżących, zawartych w ich piśmie z dnia 16 maja 1988 r., w którym podali przykłady znacznie wyższych cen kształtujących się w obrocie gruntami w niektórych dzielnicach miasta. Co do szacunku naniesień budowlanych należało podzielić stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że szacunek ten powinien być dokonany według zasad określonych w art. 63 ust. 3 powołanej ustawy. Budynek mieszkalny znajdujący się na wywłaszczonej nieruchomości gruntowej, ze względu na powierzchnię /227,9 m2/ i liczbę izb, nie należy do kategorii obiektów uprzywilejowanych. Nie można go również zakwalifikować jako dwa domy jednorodzinne. Odszkodowanie za naniesienia budowlane więc powinno odpowiadać kosztom budowy domu jednorodzinnego, ustalonym przez organ o właściwości ogólnej stopnia wojewódzkiego /art. 64 ustawy/. Zaskarżona decyzja powołuje się w tym zakresie na zarządzenie Prezydenta m. Łodzi z dnia 8 listopada 1985 r. Nie uwzględnia jednak, że od daty wydania tego zarządzenia do czasu orzekania przez organ II instancji koszty wydobywania domu jednorodzinnego znacznie wzrosły. Wspomniane zarządzenie przeto nie może, jako nie odpowiadające obecnie wymaganiom zawartym w art. 64 powyższej ustawy, stanowić podstawy ustalenia odszkodowania za naniesienia budowlane. Przeciętny koszt wybudowania domu jednorodzinnego w rozumieniu art. 64 ustawy z dnia 29 kwietnia 985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 22 poz. 99 ze zm./ obejmuje rzeczywiste koszty budowy takiego obiektu w dniu wydania decyzji ustalającej odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość. Przepis ten bowiem nakazuje - przy ustalaniu przeciętnego kosztu budowy domu jednorodzinnego - uwzględnić kształtujące się na danym terenie koszty budowy. Z natury rzeczy więc chodzi tu o aktualne ceny materiałów budowlanych, usług świadczonych przy budowie itp. Do takiego wniosku prowadzi zwłaszcza użyte w art. 64 tej ustawy sformułowanie "kształtujących się kosztów budowy", a więc zjawisko, które występuje obecnie, a nie w przyszłości. Przy braku ustalenia przez organ o właściwości ogólnej stopnia wojewódzkiego przeciętnych kosztów budowy domu jednorodzinnego według przedstawionych wyżej kryteriów, organ orzekający o wywłaszczeniu nie miał podstawy ustalenia odszkodowania za naniesienia budowlane. Sformułowanie art. 64 omawianej ustawy nie oznacza bynajmniej jedynie jednorazowego ustalenia przez organ o właściwości ogólnej przeciętnych kosztów budowy domu jednorodzinnego. Użyte w tym przepisie sformułowanie "ustalają" oznacza, że chodzi to o czynność powtarzającą się w miarę zmiany okoliczności rzutujących na wysokość kosztów budowy takiego obiektu. Jest to zresztą zjawisko występujące w praktyce innych organów, na przykład ustalających wartość budynków do celów ubezpieczenia, wymiaru podatków itp. Z przytoczonych względów należało na podstawie art. 207 par. 1 i 2 pkt 1 i 2 Kpa uchylić decyzje organów obu instancji w celu wykonania w toku ponownego rozpoznania sprawy obowiązków wynikających z art. 53 ust. 2 i art. 54 ust. 1 pkt 7 powołanej ustawy, dokonania ponownego szacunku gruntu i ponownego ustalenia odszkodowania za naniesienia budowlane, po ustaleniu przez organ wymieniony w art. 64 tej ustawy przeciętnego aktualnego kosztu budowy domu jednorodzinnego na terenie m. Łodzi. O kosztach orzeczono na podstawie art. 208 Kpa.