IV SA 846/95

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Adama J. na decyzję Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 29 listopada 1994 r. Nr PO 3-053-R-465/93 w przedmiocie częściowego stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa orzeczenia odmawiającego dotychczasowym właścicielom przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości warszawskiej oraz stwierdzenia nieważności tego orzeczenia w pozostałej części i w całości orzeczenia organu odwoławczego - oddalił skargę. Decyzją z dnia 29 listopada 1994 r., wydaną przez Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa na podstawie art. 156 par. 1 pkt 2, art. 157 par. 1 i 2 oraz art. 158 par. 1 Kpa, stwierdzono wydanie z naruszeniem prawa orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy - Zarządu Budynków Mieszkalnych i Terenów z dnia 19 czerwca 1953 r. w sprawie odmowy dotychczasowym właścicielom Karolowi i Marii vel Mariannie-Joannie małżonkom O. przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. G. nr 22, oznaczonej nr hip. 5917, oraz ustalenia, że wszystkie budynki znajdujące się na przedmiotowym gruncie przeszły na własność Państwa, zaznaczając, że stwierdzenie wydania tego orzeczenia z naruszeniem prawa dotyczy części budynku obejmującej lokale nr 6 i nr 8 nabyte aktami notarialnymi przez ich najemców wraz z udziałami części budynku odpowiadającej tym lokalom i jego urządzeń, które służą do użytku ogółu mieszkańców, a także gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste nabywcom tych lokali. Tą samą decyzją organ nadzoru stwierdził nieważność wymienionego orzeczenia w pozostałej części /pkt 1/, jak też nieważność decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 stycznia 1954 r., utrzymującej w mocy orzeczenie Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia 19 czerwca 1953 r. /pkt 2/. W uzasadnieniu swojej decyzji organ nadzoru stwierdził, że nieruchomość warszawska położona przy ul. G. nr 22, stanowiąca własność Karola i Marii vel Marianny-Joanny małżonków O., została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy /Dz.U. nr 50 poz. 279/. Wniosek dotychczasowych właścicieli z dnia 21 września 1948 r. o przyznanie im prawa własności czasowej został rozpatrzony odmownie wymienionym już orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia 19 czerwca 1953 r., w którego uzasadnieniu stwierdzono, że zachodzi konieczność przejęcia tej nieruchomości na cele publiczne, w konsekwencji czego budynki znajdujące się na przedmiotowym gruncie przechodzą na własność Skarbu Państwa. Powyższe orzeczenie zostało utrzymane w mocy przez organ odwoławczy. Znajdujące się na gruncie budynki protokołem z dnia 14 kwietnia 1954 r. zostały przekazane w zarząd i użytkowanie Miejskiemu Zarządowi Budynków Mieszkalnych Nr 2. Organ nadzoru rozpatrując wniosek Zofii O., następczyni prawnej poprzednich właścicieli, o stwierdzenie nieważności zakwestionowanego orzeczenia ustalił, że orzeczenie Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia 19 czerwca 1953 r. o odmowie przyznania poprzednim właścicielom prawa własności czasowej do gruntu wydane zostało z rażącym naruszeniem art. 7 ust. 2 cytowanego dekretu, z uzasadnienia bowiem zakwestionowanego orzeczenia jak też z załączonych do akt sprawy dokumentów nie wynika, aby dalsze korzystanie z gruntu przez dotychczasowych właścicieli nie dało się pogodzić z jego przeznaczeniem według planu zabudowania. Natomiast według opinii urbanistycznej z dnia 25 maja 1953 r., znajdującej się w aktach sprawy, "teren posesji nr 22 przy ul. G. według opracowywanego projektu planu zagospodarowania przestrzennego przeznaczony jest pod budownictwo mieszkaniowe, a istniejące budynki do adaptacji - po przebudowie". Powyższe ustalenia wskazują, że kwestionowane orzeczenia pierwszej i drugiej instancji w sprawie odmowy przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do nieruchomości wydane zostały bez wnikliwie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Z uwagi natomiast na fakt, że lokale nr 6 i nr 8 w przedmiotowym budynku zostały zbyte aktami notarialnymi z dnia 22 lutego 1978 r. oraz z dnia 6 listopada 1992 r. ich najemcom wraz z udziałami w budynku służącymi do użytku ogółu mieszkańców, jak też zostały oddane im ułamkowe części gruntu w użytkowanie wieczyste, w tym zakresie należało ograniczyć się do stwierdzenia wydania orzeczenia z naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 par. 2 Kpa, a ponadto stwierdzić nieważność orzeczenia pierwszej instancji w pozostałej części oraz decyzji organu odwoławczego w całości. Na powyższą decyzję skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Adam J., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji jako sprzecznej z prawem, a w szczególności naruszającej art. 10, art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa oraz art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. W skardze w szczególności zarzuca, że nie brał on udziału w postępowaniu administracyjnym jako najemca lokalu nr 7 w budynku przy ul. G. nr 22, którego dotyczy zaskarżona decyzja, podobnie jak właściciele lokali nr 6 i nr 8. Według skarżącego, jako najemca lokalu ma on interes prawny w tym, aby nie doszło do przyznania następcy prawnemu poprzedniego właściciela nieruchomości prawa wieczystego użytkowania gruntu i przejęcia przez niego własności budynku, gdyż wpłynie to ujemnie na trwałość stosunku najmu lokalu i sposób wykonywania stosunku najmu przez podmiot o słabszej pozycji ekonomicznej, co może naruszyć dotychczasowe uprawnienia najemcy przewidziane w art. 662 par. 1 Kpc i w art. 9 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych /Dz.U. nr 105 poz. 509/. Zarzuca też organowi nadzoru wydanie zaskarżonej decyzji z obrazą art. 158 par. 1 Kpa, który nie dopuszcza stwierdzenia nieważności tylko części decyzji organu pierwszej instancji, co ma miejsce w niniejszej sprawie. Ponadto wskazuje na wadliwość rozstrzygnięcia zawartego w pkt 2 zaskarżonej decyzji, które stwierdza nieważność w całości decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 stycznia 1954 r., jako organu odwoławczego, co pozostaje w sprzeczności z rozstrzygnięciem zawartym w pkt 1, który dotyczy częściowego stwierdzenia wydanego orzeczenia z naruszeniem prawa, oraz stwierdzenia nieważności tego orzeczenia w pozostałej części. Skarżący także zarzuca, że organ nadzoru w lakonicznym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wykazał, aby zakwestionowane orzeczenie z dnia 19 czerwca 1953 r. wydane zostało z obrazą art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o odrzucenie skargi, wyjaśniając, że skarżący nie ma legitymacji prawnej do wniesienia skargi, gdyż jako najemca lokalu w przedmiotowym budynku nie ma przymiotu strony w niniejszym postępowaniu. Postępowanie to bowiem dotyczy rozstrzygnięcia o stosunku prawnym pomiędzy poprzednimi właścicielami gruntu warszawskiego i Skarbu Państwa, a obecnie Gminą, jaki powstał na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko organu nadzoru zajęte w odpowiedzi na skargę, że skarżący Adam J. - jako najemca lokalu w budynku mieszkalnym przy ul. G. nr 22 w Warszawie, objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy /Dz.U. nr 50 poz. 279/ - nie ma przymiotu strony, a więc nadzoru w sprawie częściowego stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa orzeczenia o odmowie dotychczasowym właścicielom przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości warszawskiej oraz stwierdzenia nieważności tego orzeczenia w pozostałej części. Stosownie do art. 197 pkt 1 Kpa skarga na decyzję organu administracji państwowej przysługuje stronie. Zgodnie natomiast z treścią art. 28 Kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Status zatem strony postępowania administracyjnego nie wynika z uznania jakiegokolwiek podmiotu za stronę przez organ administracyjny lub sąd, ale z przepisów prawa materialnego. Cechą immanentną interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 Kpa, jest to, że znajduje on podstawę w przepisach prawa administracyjnego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony został pogląd, uznawany również w nauce prawa, iż podstawę procesowej legitymacji strony musi stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo /interes prawny/ lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Z powyższego wynika, że jeżeli ktoś żąda czynności organu administracji państwowej w sferze regulowanej przepisami prawa administracyjnego, to żądanie takie może być skuteczne tylko o tyle, o ile znajduje ono umocowanie w przepisach tego prawa. W przypadku skarżącego jednakże tak nie jest. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie dotyczy sfery praw i obowiązków poprzednich właścicieli gruntu warszawskiego i znajdującego się na nim budynku mieszkalnego, objętych działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Na skutek działania przepisów cytowanego wyżej dekretu powstały stosunki administracyjnoprawne pomiędzy poprzednimi właścicielami gruntu warszawskiego oraz ich następcami prawnymi a Skarbem Państwa - jako późniejszym właścicielem tego gruntu i znajdującego się na nim budynku. Przeprowadzone obecnie postępowanie administracyjne w trybie nadzoru z udziałem następcy prawnego poprzedniego właściciela w sprawie o stwierdzenie wydania z naruszeniem prawa orzeczenia o odmowie przyznania poprzednim właścicielom prawa własności czasowej do nieruchomości warszawskiej i o częściowe stwierdzenie nieważności tego orzeczenia nie dotyczy interesu prawnego najemcy lokali w budynku znajdującym się na takiej nieruchomości, którzy w ramach stosunku najmu uprawnieni są do korzystania z lokali mieszkalnych. Podstawą prawną bowiem takiego korzystania z lokalu mieszkalnego jest umowa najmu lokalu pomiędzy najemcą a wynajmującym - Skarbem Państwa, czy obecnie gminą, regulowana w zasadzie normami prawa cywilnego /art. 680 Kc/. Przejście własności z dotychczasowego właściciela budynku na inną osobę nie powoduje wygaśnięcia stosunku najmu, gdyż trwa on nadal w dotychczasowej postaci /art. 678 Kc/, co znajduje także potwierdzenie w przepisie art. 55 ust. 2 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych /Dz.U. nr 105 poz. 509/. Z tych względów należało przyjąć, że w postępowaniu administracyjnym o stwierdzenie nieważności orzeczenia o odmowie przyznania dotychczasowemu właścicielowi prawa własności czasowej gruntu, objętego działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy /Dz.U. nr 50 poz. 279/, najemca lokalu w budynku znajdującym się na tym gruncie nie ma legitymacji procesowej, a więc i przymiotu strony w takim postępowaniu. Natomiast zgodzić się należy ze skarżącym, że przymiot strony postępowania w niniejszej sprawie mają te osoby, które w domu stanowiącym dotychczas własność Skarbu Państwa bądź gminy nabyły na własność lokale zajmowane dotychczas na prawach najemcy. W rozpoznawanej sprawie nie można podzielić zarzutu skarżącego, który upatruje swój interes prawny upoważniający do udziału w postępowaniu w tym, że w przypadku przyznania prawa wieczystego użytkowania gruntu warszawskiego następcy prawnemu poprzednich właścicieli utraci on jako najemca lokalu gwarancje prawidłowego wykonywania obowiązków przez nowy podmiot wynajmujący - jako stronę słabszą ekonomicznie, co może naruszyć interes skarżącego. Stwierdzić bowiem należy, że charakter podniesionego zarzutu może świadczyć o interesie faktycznym, a nie interesie prawnym skarżącego. Interes faktyczny natomiast nie mieści się w pojęciu interesu prawnego, a więc nie stanowi on o posiadaniu legitymacji materialnoprawnej, będącej podstawą legitymacji procesowej w rozumieniu art. 28 Kpa. W związku z tym, że skarżący w niniejszym postępowaniu nie ma przymiotu strony, należało jego skargę oddalić. Z uwagi na oddalenie skargi z powodu nieposiadania przez skarżącego przymiotu strony postępowania administracyjnego, sąd administracyjny nie był uprawniony do oceny zasadności podniesionych przez skarżącego tych zarzutów skargi, które odnoszą się do naruszenia przez organ nadzoru przy rozpoznaniu sprawy przepisów postępowania administracyjnego i przepisów prawa materialnego. W związku z zarzutami skargi ubocznie tylko należy zwrócić uwagę na częściową wadliwość rozstrzygnięcia zawartego w pkt 2 zaskarżonej decyzji, stwierdzającego w całości nieważność decyzji organu odwoławczego z dnia 25 stycznia 1954 r., gdyż takie rozstrzygnięcie nie koresponduje z rozstrzygnięciem zawartym w pkt 1 decyzji, które dotyczy częściowego stwierdzenia wydania zakwestionowanego orzeczenia z naruszeniem prawa, oraz stwierdzenia nieważności tego orzeczenia w pozostałej części. W związku z tym, że skarżący nie posiada przymiotu strony w postępowania administracyjnego, co zostało wyżej wywiedzione, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 par. 5 Kpa skargę oddalił.