IV SA 889/96

stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia w przedmiocie stwierdzenia nieważności w sprawie przejęcia nieruchomości na własność państwa. Pismem z dnia 15 maja 1996 r. Pani Halina D. reprezentowana przez adwokata Wojciecha A. wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę na postanowienie Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 11 kwietnia 1996 r. (...) utrzymujące w mocy postanowienie wojewody Ł. z dnia 20 grudnia 1994 r. (...) odmawiające zmiany zaświadczenia o treści określonej we wniosku b. Zarządu Miejskiego w Ł. z dnia 25 maja 1949 r. Dnia 19 marca 1993 r. skarżąca wniosła do Ministerstwa Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej podanie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w Ł. z dnia 25 maja 1949 r. orzekającej przejęcie na cele reformy rolnej nieruchomości położonej w Ł. przy ul. E. 5/7 o pow. 5.411 m2, której właścicielem w dacie przejęcia był Teodor Sz. Pismem z dnia 5 sierpnia 1993 r. Ministerstwo Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej poinformowało pełnomocnika skarżącej, że wobec braku unormowań prawnych wiążących się z rewindykacją mienia przejętego w minionym okresie na własność Państwa w tym również na cele reformy rolnej, wniosek nie może być uwzględniony. Pełnomocnik skarżącej pismem z dnia 6 lipca 1994 r. ponownie zwrócił się do ww. Ministerstwa twierdząc, że odmowa załatwienia wniosku narusza art. 158 par. 1 Kpa, gdyż uchylenie się od wydania decyzji uniemożliwia stronie wystąpienie do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Postanowieniem z dnia 20 grudnia 1994 r. podpisanym z upoważnienia Wojewody Ł. na podstawie art. 219 Kpa odmówiono skarżącej zmianę zaświadczenia o treści określonej we wniosku b. Zarządu Miejskiego w Ł. z dnia 25 maja 1949 r., który stwierdził, że nieruchomość ziemska położona w Ł. przy ul. E. 5/7 o obszarze 4.372,78 m2 była własnością Teodora Sz. i jest przeznaczona na cele reformy rolnej w myśl przepisów art. 2 ust. 1 lit. "b" dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzaniu reformy rolnej /Dz.U. RP 1945 nr 3 poz. 13/. Pełnomocnik strony wniósł zażalenie od tego postanowienia do Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej. Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej postanowieniem z dnia 11 kwietnia 1996 r. utrzymał w mocy postanowienie Wojewody Ł. z 20 grudnia 1994 r. W skardze wnosi się o uchylenie postanowień organów pierwszej i drugiej instancji i przekazanie sprawy Wojewodzie Ł. do ponownego rozpatrzenia. Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej w odpowiedzi na skargę ograniczył się do stwierdzenia, że naświetlenie stanu faktycznego i prawnego w przedmiotowej sprawie zawarte jest w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Nieruchomości ziemskie wymienione w art. 2 ust. 1 lit. "a,b,c,d i e" dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej /t.j. Dz.U. 1945 nr 3 poz. 13/ przechodziły na własność Skarbu Państwa z mocy prawa, bez żadnego wynagrodzenia z dniem wejścia w życie dekretu tj. z dnia 13 września 1944 r. Każde działanie państwa z mocy prawa wymaga jednak z natury swej konkretyzacji w odniesieniu do przedmiotu i podmiotu w zakresie tych działań. Wykonanie działań wynikających wprost z ustawy, ustawodawca zazwyczaj przekazuje do wykonania w drodze /indywidualnych/ aktów administracyjnych organom administracji państwowej. Powierzenie wykonania określonych w ustawie uprawnień organom administracji państwowej określonego stopnia stanowi kompetencje tych organów do stosowania prawa najczęściej w formie decyzji administracyjnych. W przypadku kiedy mamy do czynienia z obowiązkiem bądź prawem wynikającym wprost z ustawy /z mocy prawa skutek prawny następuje z datą ustaloną w tej ustawie, natomiast akt administracyjny konkretyzujący przedmiot i skierowany do indywidualnego adresata ma charakter deklaratoryjny. Decyzje deklaratoryjne ustalają jedynie autorytatywnie istnienie i zakres jakiegoś stosunku prawnego, który powstał wcześniej z mocy przepisów prawnych. Skutki prawne w tego typu sytuacjach powstają więc ex tunc, jako skutki wejścia w życie tego przepisu prawnego, a nie ex nune jako skutki prawne decyzji deklaratoryjnej. Jest to podstawowa cecha różniąca decyzje deklaratoryjne od decyzji konstytutywnych, które same określają datę od której następują skutki prawne. Decyzje deklaratoryjne mogą być wydawane w każdym czasie jako że nie kreują nowych stanów prawnych, a tylko stwierdzają ich istnienie. Decyzja deklaratoryjna zbliżona jest pod tym względem do zaświadczenia, które stwierdza tylko istnienie pewnego stanu faktycznego albo prawnego, ustalonego wcześniej. Niekiedy ustawodawca nie precyzuje wyraźnie formy załatwienia indywidualnej sprawy, a czasami wręcz unika celowo precyzyjnego określenia formy /decyzja, pozwolenie, postanowienie itp./. Zgodnie z przyjętym w doktrynie poglądu, zawsze wtedy gdy rozstrzygnięcie organu administracji ma charakter władczy, jednostronny, zewnętrzny o podwójnej konkretności /konkretna sprawa, konkretny adresat/ sprawa powinna być załatwiona przez wydanie decyzji. /Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz pod red. J. Borkowskiego, Wyd. Praw. Warszawa 1985 str. 187/. Niezachowanie wymagań formalnych, użycie tej czy innej nazwy nie ma znaczenia dla charakteru prawnego danego aktu, gdyż w końcu decyduje jego treść /art. 107 par. 1 Kpa/. Przyjęto uważać, że nie pozbawia rozstrzygnięcia sprawy charakteru decyzji, jeżeli jest w nim co najmniej "oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organu" /por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 18 października 1985 r. II CR 320/85/. Dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej sam nie określał organów, ani formy w jakiej miało następować skonkretyzowanie, które nieruchomości ziemskie, na jakiej podstawie i do kogo należące, przejdą na własność Skarbu Państwa. Nie zawierał również w tym zakresie odesłania do innych przepisów, ani delegacji do uregulowania w akcie wykonawczym. Za pozbawiony podstawy prawnej, należy w tej sytuacji uznać par. 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej /Dz.U. nr 10 poz. 51/, który stanowił, że wojewódzkie urzędy ziemskie orzekają jako organy I instancji o tym, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu. Odwołanie od tych decyzji służył do Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych. Decyzje wydawane w tym trybie miały niewątpliwie charakter deklaratoryjny, chociaż faktycznie od nich zależało, która nieruchomość zostanie przejęta w ramach reformy rolnej na własność Skarbu Państwa. Inne nieruchomości ziemskie wymienione w art. 2 ust. 1 lit. "a, b, c, d" dekretu był przejmowane na własność Skarbu Państwa na podstawie zaświadczeń, które były jednocześnie wnioskami o dokonanie wpisów w księgach wieczystych hipotecznych. Jak z tego widać, zaświadczenia te w swej treści i następujących skutkach prawnych miały charakter decyzji deklaratoryjnych, gdyż wskazywały one, która nieruchomość /obszar, położenie/ do kogo należąca i na jakiej podstawie prawnej jest przeznaczona na cel reformy rolnej. W świetle tych faktów, błędny jest pogląd zawarty w piśmie Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 29.09.1994 r., zgodnie z którym zaświadczenia te nie są decyzjami administracyjnymi i dlatego ocena ich nie może być dokonywana w trybie przepisów art. 156 Kpa. Zaważyło to na toku dalszego postępowania i wydanych w wyniku tego postanowieniach, które w tym stanie rzeczy zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa. Zaświadczenie Zarządu Miejskiego w Ł. z dnia 25 maja 1949 r.,. znajdujące się w aktach sprawy, zdaniem Sądu spełnia wymogi decyzji o charakterze deklaratoryjnym i tak należy je traktować z wszystkimi konsekwencjami prawnymi wynikającymi z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 55 ust. 1 ww. ustawy.