IV SA 908/96

uchyla decyzje organów pierwszej i drugiej instancji ustalającą dopuszczalną emisję zanieczyszczeń dla zakładu odlewniczego. Uwzględniając wniosek właściciela zakładu odlewniczego właściwy organ wydał decyzję ustalającą dopuszczalną emisję zanieczyszczeń dla tego zakładu. W odwołaniu od tej decyzji a następnie w skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego właściciele sąsiednich nieruchomości powołując się na to, iż prowadzą działalność rolniczą /produkcja artykułów żywnościowych i hodowla drobiu/ zarzucili, iż zaskarżona decyzja nie uwzględnia zlokalizowania zakładu niezwykle szkodliwie oddziałującego na środowisko w bezpośrednim sąsiedztwie ich siedzib. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie przed Sądem skarżący okazali pismo Prokuratury, z którego treści wynikało, że w sprawie działalności przedmiotowego zakładu toczy się postępowanie karne. W pierwszym rzędzie Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż nie może budzić wątpliwości udział skarżących w omawianej sprawie. W poprzednim okresie organy administracji uważały, iż w postępowaniu administracyjnym dotyczącym ustalenia dopuszczalnej emisji stroną jest tylko podmiot wnioskujący o wydanie decyzji, zaś właścicielom nieruchomości sąsiednich przymiot strony nie służy. W odniesieniu do skarżących w niniejszej sprawie, wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 1995 r. IV SA 967/94 zostało przesądzone, iż są oni stronami postępowania. Powoduje to określone konsekwencje takie jak konieczność zapewnienia przez organy orzekające w sprawie zachowania wszelkich przepisów proceduralnych stojących na straży interesów również i tych stron postępowania, a zwłaszcza przepisu art. 101 Kpa wyrażającego zasadę ogólną gwarantującą stronom czynny udział w każdym stadium postępowania /w każdej czynności/ a przed wydaniem decyzji umożliwienia im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Uszczegółowieniem powyższej zasady jest przepis art. 81 Kpa stanowiący, iż okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 102 Kpa dające podstawę do odstąpienia od zasad zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania wówczas, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. W niniejszej sprawie nie wskazano na zaistnienie okoliczności, o których mowa w art. 102 Kpa, a zatem organ orzekający przed wydaniem decyzji zaskarżonej miał obowiązek zapewnić wszystkim stronom /w tym również skarżącym/ czynny udział w każdym stadium postępowania zaś okoliczności faktyczne, na których oparł swe rozstrzygnięcie mogły być uznane za udowodnione wyłączne wówczas, gdy strony miały możliwość wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Skarżący podnieśli natomiast, iż materiał dowodowy stanowiący podstawę rozstrzygnięcia został zebrany z naruszeniem zasady określonej w art. 101 Kpa oraz zasady obiektywności, uwzględniono bowiem jedynie nierzetelnie przedstawiony przez właściciela zakładu materiał dowodowy. Nie skonfrontowano jednocześnie danych podawanych przez właściciela zakładu z informacjami przedstawionymi przez skarżących, którzy konsekwentnie wywodzą, iż działalność tego zakładu jest prowadzona z naruszeniem prawa i w poważnym stopniu zagraża środowisku a w tym interesom skarżących. Zarzut podniesiony przez skarżących naruszenia art. 101 i art. 80 Kpa zdaje się znajdować potwierdzenie w zgromadzonym w aktach sprawy materiale dowodowym jak również w piśmie prokuratury przedstawionym przez skarżących na rozprawie przed Sądem. W zaskarżonej decyzji podano, iż podstawę rozstrzygnięcia stanowiła dokumentacja sporządzona przez rzeczoznawcę na zlecenie właściciela zakładu a więc osoby zainteresowanej w jak najkorzystniejszym załatwieniu sprawy. Wobec kwestionowania przez skarżących powyższego materiału dowodowego konieczne było w ocenie Sądu powierzenie przez organ orzekający wykonania opinii przez niezależnego biegłego. Z przedstawionych przez skarżących materiałów wynikało również, iż badania analityczne były dokonywane bez uwzględnienia posesji skarżących i nie były konfrontowane z danymi będącymi w posiadaniu strony skarżącej. Orzekając w 1996 roku organ odwoławczy miał ponadto na uwadze wyłącznie materiał dowodowy pochodzący z 1994 roku i wykonany na zlecenie właściciela zakładu, nie dopuścił natomiast żadnych dowodów pozwalających na obiektywne i aktualne ustalenie stanu faktycznego. Przepis 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 12 lutego 1990 r. o ochronie powietrza przed zanieczyszczeniem, wykonawczego do ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska przewidujący, że decyzję o dopuszczalnej emisji wydaje właściwy organ na wniosek jednostki organizacyjnej obowiązanej do przedstawienia wymaganej dokumentacji nie przesądza o tym, że dowody niezbędne do wydania decyzji powinny pochodzić wyłącznie od tej jednostki organizacyjnej. Obowiązuje bowiem w sprawie przepis art. 75 par. 1 Kpa, stanowiący, iż jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny dał ponadto wyraz temu, iż nie podziela wyrażonego w zaskarżonej decyzji stanowiska. iż organ jest obowiązany wydać decyzję o dopuszczalnej emisji bez względu na prawidłowość lokalizacji obiektu wprowadzającego zanieczyszczenia do powietrza, gdyż decyzja ta jest środkiem ochrony powietrza przed zanieczyszczeniem, zwłaszcza że zobowiązuje właściciela obiektu do prowadzenia procesu technologicznego w sposób zapewniający dotrzymanie ustalonych w niej wartości emisji dopuszczalnej. Sąd zauważył, iż w sytuacji, gdy jednostka organizacyjna prowadzi działalność lub też zmienia zakres działalności w sposób sprzeczny z prawem /np. bez wymaganego pozwolenia poważnie rozbudowuje istniejący już zakład/, to każdy rodzaj tej działalności powinien się spotkać z odpowiednią sankcją. Taką sankcją jest np. orzeczenie o rozbiórce obiektu lub jego części, jeżeli zostały naruszone przepisy normujące działalność inwestycyjną albo też kara za gromadzenie odpadów w miejscu na ten cel nie przeznaczonym, względnie kara za wprowadzanie do środowiska zanieczyszczeń /i to za cały ładunek tych zanieczyszczeń/. Tylko takie stosowanie prawa w ocenie Sądu ma szansę zapewnić rzeczywistą ochronę środowiska. Przyjmowanie natomiast, że nawet nielegalne istnienie zakładu uprawnia jego właściciela do skutecznego ubiegania się o wydanie decyzji o dopuszczalnej emisji zanieczyszczeń nie tylko nie będzie służyło ochronie środowiska, lecz jest sprzeczne z konstytucyjną zasadą zapewnienia ochrony środowiska /art. 5 Konstytucji RP/. Ponadto w myśl art. 86 Konstytucji RP każdy jest obowiązany do dbałości o stan środowiska i ponosi odpowiedzialność za spowodowane przez siebie jego pogorszenie. Zasady tej odpowiedzialności określa ustawa. Przepisy art. 5 i art. 86 Konstytucji RP stanowią wskazówkę, w jakim kierunku powinna pójść wykładnia przepisów ustaw, a w tym także ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska. Jak się wydaje nie do pogodzenia z powyższymi zasadami byłoby np. gdyby określony obiekt powstał bezprawnie /bez wymaganego pozwolenia na budowę i na terenie nie przewidzianym pod tego rodzaju zabudowę/, orzeczono by ostatecznie o jego rozbiórce, zaś organ do spraw ochrony środowiska byłby zobowiązany do orzeczenia o dopuszczalnej emisji zanieczyszczeń pochodzących z działalności prowadzonej w tym nielegalnie istniejącym zakładzie, w rzeczywistości nie po to, by jak twierdzi się w zaskarżonej decyzji chronić środowisko, lecz aby umożliwić właścicielowi zakładu nie ponoszenie sankcji w postaci uiszczania kar za zanieczyszczenie środowiska. Jeżeli bowiem określony podmiot realizuje obiekt nielegalnie, nie można oczekiwać, że będzie dotrzymywał warunków decyzji o dopuszczalnej emisji zanieczyszczeń i w związku z tym domniemywać, że decyzja ta doprowadzi do ochrony środowiska. Stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji w powyższym zakresie jest również sprzeczne z art. 7 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, zgodnie z którym rozstrzygnięcia organów administracji nie mogą naruszać wymagań ochrony środowiska, a w szczególności ustaleń planów zagospodarowania przestrzennego dotyczących ochrony środowiska.