IV SA 925/93

Naczelny Sąd Administracyjny uznał zasadność skargi Henryka Ł. i Elżbiety K. na decyzję Wojewody (...) z dnia 7 kwietnia 1993 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego przez Agatę S. i na podstawie art. 207 par. 1 i 3 Kpa stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także - zgodnie z art. 208 Kpa - zasądził od Wojewody po 50 tysięcy złotych na rzecz skarżących tytułem zwrotu kosztów postępowania. Inspektor do spraw budownictwa Urzędu Miasta i Gminy w Ł., działający z upoważnienia Kierownika Urzędu Rejonowego, decyzją z dnia 20 lipca 1992 r. zatwierdził plan realizacyjny zagospodarowania działki nr geod. 446, położonej przy ul. G. nr 97 w Ł., stanowiącej własność Agaty S. Od decyzji tej odwołał się sąsiad Henryk Ł., właściciel działki nr geod. 445, który nie zgodził się z proponowaną lokalizacją budynku mieszkalnego na sąsiedniej posesji. W wyniku przeprowadzonego postępowania odwoławczego organ II instancji uchylił zaskarżoną decyzję w związku z naruszeniem trybu postępowania administracyjnego w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia z zaleceniem "rozważenia możliwości innego usytuowania" spornego budynku. Decyzją z dnia 21 stycznia 1993 r. nr BGX-7351-112/93 inspektor do spraw budownictwa Urzędu Miasta i Gminy w Ł., działający również z upoważnienia Kierownika Urzędu Rejonowego w B., po rozpatrzeniu powtórnego wniosku Agaty S. z dnia 20 listopada 1992 r. zatwierdził dokumentację projektową oraz udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na działce nr ewid. 446. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli Henryk Ł. i Elżbieta K., właściciele sąsiednich posesji, zarzucając decyzji naruszenie przepisów 12 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki /Dz.U. nr 17 poz. 62/, to jest niezachowanie stosownych odległości między budynkami. Ponadto Henryk Ł. w swoim odwołaniu zarzucił, że organ "bezpodstawnie" powołał się na ustawę z dnia 4 października 1991 r. o zmianie niektórych warunków przygotowania inwestycji budownictwa mieszkaniowego w latach 1991-1995 oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 103 poz. 446/, że projektowane usytuowanie budynku obniża wartość jego działki i jest sprzeczne z wcześniejszymi decyzjami administracyjnymi w tej sprawie, a także narusza art. 5 kodeksu cywilnego. Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego, uwzględniając wyniki wizji lokalnej, Wojewoda (...) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję swą decyzją z dnia 7 kwietnia 1993 r. nr UAN-I-7350-1/32/92/93. W jej uzasadnieniu, ustosunkowując się do podstawowego zarzutu sąsiadów Agaty S., że projektowany budynek został zlokalizowany zbyt blisko granic ich posesji, organ argumentuje, że po zmianie projektu technicznego budynku i wprowadzeniu ścian oddzielenia przeciwpożarowego od strony działek sąsiednich przepisy par. 12 powołanego przez strony rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 1980 r. nie mają w rozpatrywanej sprawie zastosowania. W związku z taką interpretacją przepisów par. 12 tego rozporządzenia w dniu 26 marca 1993 r. została wydana Henrykowi Ł. przez Urząd Miasta i Gminy w Ł. decyzja zatwierdzająca plan realizacyjny i udzielająca mu pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na jego działce, zlokalizowanego w odległości 3 m od granicy działki Agaty S. i mającego od strony projektowanego budynku inwestorki również ścianę oddzielenia przeciwpożarowego. Dzięki zastosowaniu przez Henryka Ł. w jego budynku ściany oddzielenia przeciwpożarowego od strony budynku Agaty S. powstała możliwość realizacji dwóch budynków w sposób przedstawiony na planie realizacyjnym. Ponadto działka nr 446, należąca do Agaty S., może być wykorzystana pod budownictwo tylko w części znajdującej się przy ul. G., gdyż w dalszej części grunt jest podmokły i nieruchomość nie ma tam połączenia z żadną ulicą publiczną. Ponadto organ wziął pod uwagę planowaną przez Henryka Ł. budowę budynku mieszkalnego bliźniaczego ze znajdującym się na jego posesji budynkiem mieszkalnym i brak zgody jego na zabudowę szeregową z projektowanym budynkiem Agaty S. W konkluzji organ przyjmuje, że "na przedstawionym do zatwierdzenia planie realizacyjnym została ukazana możliwość optymalnej zabudowy obydwu działek, tzn. działki nr 445 należącej do Pana Ł. i działki nr 446 należącej do Pani S., która nie narusza interesów stron, jak i nie obniża wartości budowlanej posesji Pana Ł.". Organ podkreśla, że rozwiązanie to jest zgodne z obowiązującym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta Ł., zatwierdzonym uchwałą nr XI/57/86 Rady Narodowej Miasta i Gminy w Ł. z dnia 30 stycznia 1986 r. i ogłoszonym w Dzienniku Urzędowym Województwa Nr 6 poz. 69 z dnia 10 marca 1986 r. Obszar położony przy ul. G. stanowi teren zabudowy jednorodzinnej. Za nieuzasadnione natomiast organ uznał żądanie podnoszone w odwołaniu Elżbiety K. odsunięcia budynku Agaty S. na prawidłową odległość od granic jej działki, gdyż "budynek gospodarczy Pani S. znajduje się w odległości 4,0 m, tylko w części zbliża się do granic działki nr geod. 447 na odległość wynoszącą 3,20 m, co w związku z zastosowaniem w projektowanym budynku mieszkalnym ściany oddzielenia przeciwpożarowego nie narusza przepisów par. 12 p. 1 wyżej cytowanego rozporządzenia, tym bardziej że budynek mieszkalny Pani K. znajduje się w odległości ponad 18,0 m od projektowanego obiektu". Skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli Henryk Ł. i Elżbieta K., żądając uchylenia decyzji organów obu instancji oraz przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, z uzasadnieniem - jak w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda (...) wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 206 Kpa sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi. Zakres kognicji sądu jest ograniczony jedynie przedmiotem zaskarżonej decyzji /wyroki NSA z dnia 24 marca 1988 r. IV SA 170/88 oraz z dnia 10 lipca 1989 r. IV SA 390/89/. Z woli ustawodawcy - w myśl art. 196 Kpa - sąd dokonuje kontroli decyzji z punktu widzenia jej zgodności z prawem. Nie dokonuje natomiast kontroli celowości zaskarżonej decyzji. Tak ukształtowane zadania zobowiązują sąd do badania akt sprawy pod kątem zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, i to nie tylko w zakresie żądania skargi. W rozpatrywanej sprawie skład orzekający stwierdza, że zaskarżona decyzja utrzymała w mocy decyzję organu I instancji wydaną z naruszeniem przepisów o właściwości. Decyzję z dnia 21 stycznia 1993 r., zatwierdzającą dokumentację projektową oraz udzielającą pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na działce stanowiącej własność Agaty S., wydał inspektor do spraw budownictwa Urzędu Miasta i Gminy w Ł., działający z upoważnienia Kierownika Urzędu Rejonowego w B. Decyzja ta zatem została wydana przez Kierownika Urzędu Rejonowego. Tymczasem - jak wynika z akt sprawy - Kierownik Urzędu Rejonowego w B. powierzył wydawanie decyzji administracyjnych w sprawach pozwoleń na budowę organom gminy. Oznacza to - w myśl art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej /Dz.U. nr 21 poz. 123 ze zm./ w związku z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ - że z chwilą powierzenia rozpatrywania spraw gminie organem właściwym do wydawania decyzji - pozwoleń na budowę staje się Burmistrz Miasta i Gminy w Ł. Oczywiście, może on, zgodnie z art. 39 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym, upoważnić pracowników Urzędu Gminy i Miasta do wydawania w jego imieniu decyzji administracyjnych, ale w świetle jednoznacznej regulacji art. 39 ust. 1 tej ustawy w związku z art. 104 par. 1 Kpa zawsze będą to jego decyzje. Równie jednoznaczne są w tej mierze ustalenia doktryny /Adamiak Barbara, J. Borkowski: Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 1992, str. 56 .../. A zatem decyzja organu I instancji w rozpatrywanej sprawie nie byłaby dotknięta wadą wydania z naruszeniem przepisów o właściwości, gdyby inspektor do spraw budownictwa Urzędu Miasta i Gminy w Ł. wydał ją z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy Ł., a nie Kierownika Urzędu Rejonowego w B. Wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości nakazuje w świetle art. 156 par. 1 pkt 1 Kpa - stwierdzenie nieważności decyzji, a właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia /art. 157 par. 1 Kpa/. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądu, organ odwoławczy, rozpatrując sprawę w jej całokształcie, jest zobowiązany ustalić również to, czy zaskarżona odwołaniem decyzja została wydana z zachowaniem przepisów o właściwości organu orzekającego. Niedopełnienie tego obowiązku powoduje nieważność decyzji organu odwoławczego (...). Trzeba dodać, że w myśl art. 156 par. 1 Kpa naruszenie każdego rodzaju właściwości przez organ administracji przy wydawaniu decyzji administracyjnej powoduje nieważność decyzji, bez względu na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia /wyrok NSA z dnia 7 października 1982 r. II SA 1114/82, ONSA 1982 Nr 2 poz. 95/, a z wyrażonej w art. 19 Kpa zasady przestrzegania przez organ administracji właściwości z urzędu wynika obowiązek skrupulatnego badania właściwości przez organ w każdym stadium postępowania /uchwała SN z dnia 29 maja 1991 r. III ARN 17/91 z glosą Zimmermann Jana, Państwo i Prawo 1992 nr 3/. W rozpatrywanej sprawie Wojewoda (...), jakkolwiek był powołany jako organ II instancji do rozpatrzenia sprawy co do meritum, to jednak przechodząc do porządku nad niezachowaniem przepisów o właściwości w postępowaniu organu I instancji dopuścił się rażącego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, określających zasady i tryb załatwiania spraw w dwuinstancyjnym postępowaniu administracyjnym, w którym w każdej instancji prowadzić postępowanie i rozstrzygać sprawy powinien organ administracji do tego powołany. W sprawie organem tym był Burmistrz Miasta i Gminy Ł. i on lub pracownik działający w jego imieniu i z jego upoważnienia powinien był wydać decyzję. Nie można natomiast uznać, że bez większego znaczenia jest z czyjego upoważnienia ten urzędnik wydaje decyzję. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Oznacza to, że w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność organy gmin wydają decyzje administracyjne zarówno w sprawach własnych, jak i zleconych. Fakt zatem wydania decyzji administracyjnych przez pracowników urzędu gminy w imieniu i z upoważnienia kierownika urzędu rejonowego w sprawach powierzonych gminie jest naruszeniem samodzielności gminy, o której mowa w art. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym. Co więcej, gmina nie może, nawet gdyby tego chciała, zrezygnować z tej samodzielności i zaakceptować wydania decyzji administracyjnych przez pracowników jej urzędu w imieniu i z upoważnienia kierownika urzędu rejonowego. Działalność gminy przy wykonywaniu zadań publicznych zarówno własnych, jak i zleconych na "własny rachunek" jest warunkiem ustawowym. Uwzględniając powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, zobowiązany dyspozycją, art. 156 par. 1 pkt 1 i 2 Kpa, orzekł jak w sentencji. Stwierdzając nieważność decyzji organów obu instancji na podstawie art. 207 par. 1 i 3 Kpa oraz orzekając o zwrocie kosztów postępowania sądowego na rzecz skarżących w myśl art. 208 Kpa, Sąd nie badał merytorycznej zasadności zarzutów skargi. Okoliczności z tym związane powinny być przedmiotem postępowania wyjaśniającego przed właściwym organem, który na podstawie wyników przeprowadzonego postępowania administracyjnego rozstrzygnie o zasadności zarzutów zawartych w skardze.