IV SAB 31/97

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi Krystyny D. na bezczynność organu - Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości - postanowił odrzucić skargę. Skarżąca Krystyna D. w skardze z dnia 18 lutego 1997 r., wniesionej bezpośrednio do Naczelnego Sądu Administracyjnego, "na niewydanie decyzji /bezczynność Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa/", domagała się zobowiązania właściwego naczelnego organu administracji państwowej do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia /wydania decyzji/ w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Według twierdzeń skarżącej ostateczną decyzją b. Prezydium WRN w B. z dnia 12 maja 1962 r. wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość o paw. 142 m położoną w T. parcela 47/6. W dniu 13 grudnia 1991 r. zgłoszony został do Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa wniosek /żądanie/ o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 12 maja 1962 r. Poza przeprowadzeniem rozprawy administracyjnej dnia 7 grudnia 1993 r. Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa nie dotrzymał terminów nałożonych na organ do załatwienia sprawy co, jak wywodzi skarżąca, uzasadnia wniesienie skargi na bezczynność organu. W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast przyznał wprawdzie, że od dnia 1 stycznia 1997 r. jest organem właściwym do rozpoznania wniosku skarżącej, jednakże zwłoka w załatwieniu sprawy wiąże się z ogromną ilością wpływających spraw i skomplikowanym ich charakterem, wniosek skarżącej zaś zostanie rozpatrzony w pierwszej kolejności. Na tej podstawie wniesiono o oddalenie skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu z mocy art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, albowiem przed jej wniesieniem nie zostało złożone zażalenie, o którym mowa w art. 37 Kpa., wobec czego bezprzedmiotowe jest rozpatrywanie zarzutów merytorycznych skargi /zaistniałej bezczynności organu w istocie przyznanej w odpowiedzi na skargę/. Stosownie do przepisu art. 17 powołanej ustawy z dnia 11 maja 1995 r. sąd rozpoznaje skargi na bezczynność organu administracyjnego w przypadkach określonych w art. 16 ust. 1-4 tej ustawy. Oczywiste jest, że do skargi na bezczynność organu mają zastosowanie wszelkie unormowania dotyczące w ogóle warunków wnoszenia skarg do sądu administracyjnego. Jednym z warunków wniesienia skargi do sądu, w myśl art. 34 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 11 maja 1995 r., jest "wyczerpanie środków odwoławczych". Wydaje się to zrozumiałe zważywszy, iż do rozpoznania skargi przez sąd dochodzi po wyczerpaniu możliwych środków prawnych w administracyjnym toku instancji. Nie może budzić wątpliwości, że przez wyczerpanie dostępnych środków prawnych /w administracyjnym toku instancji/ należy rozumieć również wyczerpanie trybu z art. 37 ust. 1 Kpa. Przepis ten bowiem stanowi, iż "Na niezałatwienie sprawy w terminie (...) stronie służy zażalenie do organu administracji państwowej wyższego stopnia". Oznacza to, że w każdym przypadku przed wniesieniem skargi na bezczynność organu konieczne jest uprzednie złożenie zażalenia, o którym mowa w art. 37 Kpa. Zasada ta nie wywołuje w praktyce różnic interpretacyjnych wtedy, gdy w zwłoce pozostaje organ, od którego strona może wnieść odwołanie /tj. wówczas, gdy mamy do czynienia z organem wyższego stopnia, do którego może wnieść zażalenie/. W niniejszej sprawie organem pierwszoinstancyjnym jest organ naczelny /a więc brak jest organu wyższego stopnia/. Nasuwa się zatem pytanie, czy i w takim przypadku konieczne jest wyczerpanie trybu z art. 37 Kpa, a ściślej, czy i w takim przypadku warunkiem wniesienia skargi jest wniesienie zażalenia i do jakiego organu. W ocenie składu orzekającego rozpoznającego niniejszą sprawę jest to konieczne. Zażalenie wnosi się do organu naczelnego i także w tym przypadku konieczne jest wyczerpanie trybu z art. 37 Kpa. Podobne stanowisko zajęto m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 września 1997 r. IV SAB 126/96 i wielu innych. Należy bowiem mieć na uwadze, że to ustawodawca przesądził zasadę, według której warunkiem wniesienia skargi na bezczynność organu jest uprzednie wyczerpanie trybu z art. 37 Kpa, a więc obowiązek uprzedniego złożenia zażalenia. Żaden przepis nie przewiduje wyjątków od tej zasady, wobec czego dotyczy również skargi na bezczynność naczelnego organu administracji państwowej. Stąd też pozostaje jedynie do rozważenia kwestia, do jakiego organu należy wnieść zażalenie. Tym organem może być wyłącznie organ naczelny, który wydał zaskarżoną decyzję, z tej przyczyny, iż w tym przypadku nie ma organu wyższego stopnia. Nie jest to rozwiązanie nie znane w systemie prawa. Wszakże wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, o którym mowa np. w art. 127 par. 3 Kpa, jest podobnym rozwiązaniem, a co więcej, wniosek taki traktowany jest, począwszy od dnia 1 października 1995 r., tj. z chwilą wejścia w życie powoływanej już ustawy z dnia 11 maja 1995 r., jako środek prawny, od którego uzależnione jest wniesienie skargi na decyzję wydaną w pierwszej instancji przez organ naczelny. Reasumując, należy stwierdzić, że warunkiem wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność naczelnego organu administracji państwowej /art. 17 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ jest uprzednie złożenie zażalenia w trybie art. 37 Kpa. Niezłożenie takiego zażalenia, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, stanowi brak formalny skargi skutkujący jej odrzucenie, co z mocy art. 27 ust. 2 cyt. ustawy z dnia 11 maja 1995 r. orzeczono jak w sentencji.