OPK 1/98

Naczelny Sąd Administracyjny z udziałem S. Trautsolta, prokuratora Prokuratury Apelacyjnej delegowanego do Ministerstwa Sprawiedliwości, w sprawie z odwołania Jana K. od decyzji Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. z dnia 30 września 1997 r. w przedmiocie przyznania usług opiekuńczych, po rozpoznaniu w dniu 11 maja 1998 r. na posiedzeniu jawnym pytania prawnego pełnego składu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...), zgłoszonego na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. nr 122 poz. 593 ze zm./, o następującym brzmieniu: 1. Czy wobec wejścia w życie z dniem 30 lipca 1997 r. ustawy z dnia 25 kwietnia 1997 r. o zmianie ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego /Dz.U. nr 68 poz. 436/ organem właściwym w sprawie przyznawania usług opiekuńczych kombatantom jest wojewoda i nie znajduje w tych przypadkach zastosowania art. 10 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej /Dz.U. 1993 nr 13 poz. 60 ze zm./? 2. Czy art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego /Dz.U. nr 17 poz. 75 ze zm./ uprawnia kombatantów do nieodpłatnego korzystania z usług opiekuńczych przewidzianych w art. 17 i 18 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej /Dz.U. 1993 nr 13 poz. 60 ze zm./? podjął następującą uchwałę: Działając na zasadzie art. 22 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. nr 122 poz. 593 ze zm./, pełny skład Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) podjął w dniu 19 grudnia 1997 r. uchwałę nr 3/97 o wystąpieniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego z pytaniami prawnymi o treści przedstawionej na wstępie niniejszej uchwały. Pytania prawne zostały przedstawione w następujących okolicznościach sprawy: Wnioskiem z dnia 5 września 1997 r. Jacek K., działając na mocy pełnomocnictwa swego ojca Jana K., wystąpił do Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. o zmianę decyzji tego organu z dnia 29 kwietnia 1997 r. /decyzji tej brak w aktach/ w taki sposób, by pomoc społeczna w formie usług opiekuńczych była wykonywana przez 25 godzin tygodniowo /5 dni po 5 godzin/, nieodpłatnie i w okresie od 1 października 1997 r. do 31 marca 1998 r. Podał, że decyzją z dnia 29 kwietnia 1997 r. przyznano usługi opiekuńcze do 30 września 1997 r., a zatem niezbędna jest aktualizacja, jednakże dnia 1 sierpnia 1997 r. zmarła żona Jana K. i obecnie przebywa on w domu sam, ponieważ obowiązki zawodowe uniemożliwiają najbliższej rodzinie sprawowanie opieki w godzinach dziennych. Z tego wynika potrzeba zwiększenia liczby godzin usług opiekuńczych. Bezpłatność usług wynika ze znowelizowanej ustawy o kombatantach, gdyż Jan K. jest kombatantem. Po przeprowadzeniu wywiadu kontrolnego dyrektor Miejskiego O środka Pomocy Społecznej wydał w dniu 30 września 1997 r. decyzję nr MOPS.II.9142/50/2/97. Powołując się na art. 10 ust. 2 oraz art. 17, art. 18 i art. 43 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej /Dz.U. 1993 nr 13 poz. 60 ze zm./, a także na par. 2, par. 3 i par. 4 uchwały Rady Miejskiej w M. z dnia 9 czerwca 1993 r. nr XXXV/216/93 /bez podania tytułu/ i na uchwałę nr XIII/90/95 z dnia 28 czerwca 1995 r. w sprawie ustalenia zasad przyznawania świadczeń z pomocy społecznej w zakresie usług opiekuńczych oraz ustalenia zasad zwrotu przez świadczeniobiorców wydatków za te usługi, organ ten /działając z upoważnienia Rady Miejskiej w M./ przyznał Janowi K. świadczenie w formie usług opiekuńczych w okresie żądanym we wniosku, ale w wymiarze 3 godzin dziennie przez 5 dni w tygodniu za odpłatnością 4,40 zł za godzinę, co stanowi 80 proc. ceny usługi świadczonej przez Polski Komitet Pomocy Społecznej. Swą decyzję uzasadnił tym, że przyznana liczba godzin jest wystarczająca, gdyż chodzi o utrzymanie czystości w mieszkaniu, zakup artykułów żywnościowych i lekarstw, przygotowanie posiłków i pranie bielizny. Inne czynności mogą być realizowane przez rodzinę mieszkającą w M. Natomiast odpłatność ustalono zgodnie z powołanymi uchwałami, przy czym o wątpliwościach co do nieodpłatnego świadczenia usług kombatantom powiadomiono Wojewódzki Zespół Pomocy Społecznej w (...), o czym poinformowano wnioskodawcę pismem z dnia 2 września 1997 r. W odwołaniu od tej decyzji Jacek K. /w imieniu Jana K./ zakwestionował przede wszystkim ostatnie stwierdzenie, uznawszy, że jest ono równoznaczne z odmową przyznania usług nieodpłatnych. Twierdzi, że art. 18 ust. 1 ustawy o kombatantach przewiduje korzystanie przez nich "ze szczególnej i nieodpłatnej opieki zdrowotnej i socjalnej, a zwłaszcza środowiskowej opieki w miejscu zamieszkania". Rozpatrując to odwołanie, skład orzekający Samorządowego Kolegium Odwoławczego postanowił zwrócić się do pełnego składu tego Kolegium o podjęcie uchwały w sprawie wystąpienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego z pytaniami prawnymi o treści, jaka bez zmian została zawarta w uchwale Kolegium z dnia 19 grudnia 1997 r. Uzasadniając swe postanowienie, skład orzekający - po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy - stwierdził, że w myśl ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej świadczenia w postaci usług opiekuńczych przysługują osobom samotnym, które z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymagają pomocy innych osób, ale są jej pozbawione, a także osobom, którym rodzina takiej pomocy nie może zapewnić. Świadczenie takich usług należy do zadań własnych gmin, które z mocy art. 18 ust. 2 i 3 oraz art. 34 ust. 5 tej ustawy określają w drodze uchwały szczegółowe zasady przyznawania i odpłatności usług opiekuńczych oraz szczegółowe zasady częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, przy czym ustawa przyjmuje zasadę odpłatności usług opiekuńczych. Rada Miejska w M. uchwałą z dnia 9 czerwca 1993 r. ustaliła zasady przyznawania usług opiekuńczych oraz zasady zwrotu wydatków na nie przez świadczeniobiorców. Wprawdzie przewidziano w niej możliwość odstąpienia od żądania zwrotu wydatków, ale dotyczy to tylko przypadków, w których żądanie zwrotu spowodowałoby znaczny uszczerbek w sytuacji materialnej świadczeniobiorcy; nie przewidziano natomiast zwolnień dla kombatantów. Jan K. wprawdzie mieszka samotnie, ale opiekują się nim dwaj synowie w godzinach popołudniowych. Jego dochód wynosi 1.153,88 zł miesięcznie i dlatego obciążono go odpłatnością. Ponieważ jednak jest on kombatantem, wywodzi swe uprawnienia z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego /Dz.U. nr 17 poz. 75 ze zm./, mówiącego o korzystaniu przez te osoby ze szczególnej i nieodpłatnej opieki zdrowotnej i socjalnej, a zwłaszcza ze środowiskowej opieki w miejscu zamieszkania. Skład orzekający ocenia, że uprawnienie takie nie jest oczywiste, "a sama ustawa jest niespójna", ponieważ posługuje się różnymi pojęciami, jak "pomoc pielęgnacyjna" w art. 19 ust. 1, "opieka socjalna" i "opieka środowiskowa" w art. 18 ust. 1, "usługi opiekuńcze" w art. 7[3] ust. 1 pkt 1, ale pojęć tych nie definiuje i nie określa ich zakresu. Wprawdzie na podstawie art. 18 ust. 3 tej ustawy zostało wydane zarządzenie Ministrów Obrony Narodowej, Spraw Wewnętrznych, Transportu i Gospodarki Morskiej oraz Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 22 stycznia 1993 r. w sprawie szczególnej opieki zdrowotnej nad kombatantami /M.P. nr 6 poz. 18/, ale akt ten dotyczy wyłącznie opieki zdrowotnej. Dokonując nowelizacji powyższej ustawy ustawą z dnia 25 kwietnia 1997 r. /Dz.U. nr 68 poz. 436/, nie tylko zmieniono treść art. 18 ust. 1 przez wprowadzenie zasady nieodpłatności, ale także realizację zadań "w zakresie opieki zdrowotnej i usług opiekuńczych" powierzono wojewodom /art. 7[3] ust. 1 pkt 1/, nie zmieniając jednak zakresu kompetencji organów min określonego w ustawie z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej. Ta ustawa zaś stanowi w art. 10 ust. 2 pkt 2, że świadczenie usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania należy do zadań własnych gmin o charakterze obowiązkowym. Jeśli więc przyjąć, że usługi opiekuńcze świadczone są kombatantom nieodpłatnie i przyznaje je wojewoda, to ustawa o kombatantach stanowi lex specialis w stosunku do ustawy o pomocy społecznej. Skład orzekający Samorządowego Kolegium Odwoławczego jednak zwraca uwagę na niekonsekwencje wynikające z faktu, że nie wyłączono kombatantów spod działania ustawy o pomocy społecznej, a także zauważa, że jeśli usługi opiekuńcze miałyby być świadczone nieodpłatnie /na zasadzie art. 18 ust. 1 ustawy o kombatantach/, "to nieracjonalna jest - przewidziana w art. 19 ust. 1 ustawy o kombatantach (...) - możliwość przyznania kombatantom i innym osobom uprawnionym pomocy pieniężnej m.in. na opłacanie pomocy pielęgnacyjnej"; powierzono to wojewódzkim zespołom pomocy społecznej, jednakże - mimo upoważnienia zawartego w art. 19 ust. 5 tej ustawy - dotychczas nie wydano przepisów wykonawczych, a ustawodawca nie określił, czy w pojęciu "pomoc pielęgnacyjna" mieszczą się usługi opiekuńcze. Skład orzekający ponadto uważa za niezrozumiałe, dlaczego ustawodawca - przy założeniu całkowitego zwolnienia kombatantów z ponoszenia opłat za usługi opiekuńcze - posługuje się w jednym miejscu pojęciami "opieka socjalna" lub " środowiskowa opieka w miejscu zamieszkania" /art. 18/, w innym zaś używa pojęcia "usługi opiekuńcze" /art. 7[3]/. Do tego w obowiązującym ustawodawstwie brakuje przepisów określających źródło i tryb finansowania usług opiekuńczych świadczonych kombatantom. Skład orzekający wyraża ponadto wątpliwość, czy kombatanci mogą korzystać z usług przyznawanych na podstawie obu tych ustaw. Wątpliwości i wywody składu orzekającego zostały w całości podzielone przez pełny skład Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) w uzasadnieniu uchwały zawierającej pytania prawne. W aktach administracyjnych znajduje się kopia pisma skierowanego w dniu 2 września 1997 r. przez dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. do Wojewódzkiego Zespołu Pomocy Społecznej w (...) z zapytaniem, czy osoba korzystająca ze świadczeń pomocy społecznej w formie usług opiekuńczych przyznanych na podstawie art. 18 ustawy o pomocy społecznej ma prawo do nieodpłatnego korzystania z tych usług zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy o kombatantach, czy też ma prawo do ubiegania się o opłacenie tych usług pielęgnacyjnych przez Wojewódzki Zespół Pomocy Społecznej zgodnie z art. 19 ust. 1 i 4 ustawy o kombatantach. W piśmie proszono także o wyjaśnienie, jakiego rodzaju świadczenia wchodzą w zakres ustawowego pojęcia "środowiskowa opieka w miejscu zamieszkania", użytego w art. 18 ust. 1 tej ustawy. Odpowiedzi na to pismo nie ma w aktach sprawy, natomiast znajduje się w nich kserokopia pisma Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia 20 października 1997 r. nr DS-II/a/075/44212-85/97 do Wojewódzkiego Zespołu Pomocy Społecznej w (...), informująca, że do czasu ukazania się aktu prawnego przewidzianego w art. 18 ust. 3 ustawy o kombatantach /nb. w piśmie podano, że chodzi o przepis ustawy z dnia 25 kwietnia 1997 r. o zmianie tej ustawy/ "należy kierować się dotychczas obowiązującymi unormowaniami prawnymi". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności wypada usystematyzować stan prawny związany z przedstawionymi pytaniami prawnymi. 1. Ustawa z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej /Dz.U. 1993 nr 13 poz. 60 ze zm./ określiła w art. 1 ust. 1, że pomoc społeczna jest "instytucją polityki społecznej państwa", choć "organizują" ją zarówno organy administracji rządowej, jak i samorządowej /art. 2/. Prawa do świadczeń przewidzianych w ustawie /"do świadczeń pomocy społecznej"/ mają charakter powszechny /mówi o tym art. 2b/, a pomocy społecznej "na zasadach określonych w ustawie" udziela się z powodów wskazanych w art. 3; wśród nich wymieniono niepełnosprawność /pkt 6/ i długotrwałą chorobę /pkt 7/, a także bezradność w sprawach prowadzenia gospodarstwa domowego /pkt 8/. Prawo "do świadczeń pieniężnych" zostało uzależnione od dochodu na osobę w rodzinie /art. 4/, ale od dochodu uzależniono także nieodpłatną pomoc w naturze, która może być "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" przyznana także osobie o dochodach wyższych od ustalonych "pod warunkiem zwrotu części lub całości wydatków na zasadach określonych w art. 34 i art. 41" /art. 5/. W myśl art. 34 ust. 1 tej ustawy obowiązek zwrotu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej spoczywa przede wszystkim na świadczeniobiorcy /pkt 1/, którego dochód przekracza ustaloną wartość. Wśród wydatków podlegających zwrotowi wymienia się na pierwszym miejscu wydatki na usługi opiekuńcze /art. 34 ust. 3/, upoważniając w ust. 5 tego artykułu gminę do określenia uchwałą zasad zwrotu /drugi człon tego przepisu, mówiący o ustaleniu na podstawie wywiadu środowiskowego sytuacji osoby i rodziny oraz części wydatków podlegających zwrotowi, ma wyraźnie charakter zindywidualizowany/. Te ogólne zasady są rozwinięte i uszczegółowione w odniesieniu do usług opiekuńczych w art. 17 i art. 18 tej ustawy. Za uprawnione do korzystania z usług opiekuńczych uznaje się osoby samotne, które z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymagają pomocy innych osób, a są jej pozbawione /art. 17 ust. 1/, a także osoby, którym rodzina nie może zapewnić takiej pomocy /art. 17 ust. 2/. Usługi opiekuńcze "obejmuje pomoc w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych, opiekę higieniczną, zaleconą przez lekarza pielęgnację oraz w miarę możliwości również zapewnienie kontaktów z otoczeniem" /art. 18 ust. 1/. Zakres przyznawanej pomocy w tej formie ustala gmina w decyzji /art. 18 ust. 2/, natomiast szczegółowe zasady przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze oraz szczegółowe zasady częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również tryb ich pobierania, określa gmina uchwałą /art. 18 ust. 3/. Można zatem uznać, że w zakresie usług opiekuńczych ustawa ustaliła zasadę odpłatności, jeżeli nastąpiło przekroczenie progu dochodu /art. 5 i art. 34/, ale jednocześnie przewidziała zasadę zwolnienia od opłat /częściowego lub całkowitego/, odsyłając pod tym względem do przepisów wykonawczych wydanych przez gminę /poprawniej byłoby mówić o organach gmin, ale ustawa posługuje się zwrotem "gmina"/. Ustawa przewidziała także możliwość odstąpienia od żądania zwrotu wydatków "w przypadkach szczególnych" i na wniosek, a więc indywidualizację działania /art. 41/. 2. Ustawa z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego /Dz.U. nr 17 poz. 75 ze zm./, zwana dalej ustawą o kombatantach, głosi w preambule, że kombatantom należna jest szczególna troska i opieka ze strony instytucji państwowych, samorządów terytorialnych i organizacji społecznych. Realizację zadań w zakresie niektórych działań, w tym opieki zdrowotnej i usług opiekuńczych, ustawa powierza wojewodzie, który współdziała z właściwymi organami administracji rządowej i samorządu terytorialnego /art. 7[3]ust. 1 pkt 1/. Określając ochronę zdrowia, pomoc socjalną i inne uprawnienia /rozdział 4/, w ustawie użyto zwrotu: "Kombatanci (...) korzystają ze szczególnej i nieodpłatnej opieki zdrowotnej i socjalnej, a zwłaszcza środowiskowej opieki w miejscu zamieszkania (...)" /art. 18 ust. 1/, przy czym słowo "nieodpłatnej" dodano ustawą nowelizującą z dnia 25 kwietnia 1997 r. /Dz.U. nr 68 poz. 436/. Warto przypomnieć, że w wyniku tej nowelizacji został dodany art. 7[3] o którym była mowa. Z kolei w art. 19 tej ustawy przewidziano przyznawanie doraźnej lub okresowej pomocy pieniężnej m.in. na "opłacanie pomocy pielęgnacyjnej" /ust. 1/, przy czym przewidziano przyznawanie pomocy finansowej o takim właśnie przeznaczeniu "w pierwszej kolejności" kombatantom, którzy przekroczyli 70 rok życia /ust. 2/. Pomoc taką "przyznają i udzielają" wojewódzkie zespoły pomocy społecznej /ust. 4/, jednakże zasady, tryb przyznawania i udzielania tej pomocy miało uregulować zarządzenie Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych /ust. 5/. Ważne postanowienia zawarto w art. 23 tej ustawy. Utrzymując Państwowy Fundusz Kombatantów i określając źródła jego dochodów /ust. 2/, stwierdzono, że środki funduszu są przeznaczone m.in. na "doraźną pomoc, o której mowa w art. 19, oraz na finansowanie kosztów administracyjnych związanych z przyznawaniem i udzielaniem tej pomocy" /ust. 3 pkt 1/. Przepis ten uzyskał takie brzmienie w wyniku nowelizacji, o której była mowa wyżej, przy czym art. 19 ust. 4 został znowelizowany ustawą z dnia 6 lutego 1998 r. /Dz.U. nr 37 poz. 204/. Przedstawiony stan prawny nie daje podstaw do twierdzenia, że przepisy obu ustaw są konkurencyjne. Przede wszystkim trzeba stwierdzić, że ustawa o kombatantach nie przewiduje wykonywania na rzecz kombatantów usług opiekuńczych. Fakt, że w tej ustawie używa się pojęć o podobnym znaczeniu /"środowiskowa opieka", "usługi pielęgnacyjne"/, nie ma większego znaczenia z punktu widzenia celów obu ustaw. Ważne jest, iż ta ustawa nie ustanowiła na potrzeby kombatantów jakichś specjalnych form sprawowania opieki. A ponieważ obie omawiane tu ustawy obowiązują równolegle, obie mają zastosowanie do kombatantów w takim zakresie, jaki jest w nich uregulowany. Ustawa o pomocy społecznej określa cel i formę usług opiekuńczych oraz zasadę odpłatności w zależności od poziomu dochodów jako uregulowanie powszechne. Ustawa o kombatantach z kolei ustanawia zasadę nieodpłatnej opieki socjalnej dla tej grupy osób, "a zwłaszcza środowiskowej opieki w miejscu zamieszkania". A zatem w zakresie odpłatności za usługi opiekuńcze, ale tylko w tym zakresie, jeśli uwzględnić przedmiot pytań prawnych, ustawa o kombatantach zawiera przepisy o charakterze lex specialis w stosunku do ustawy o pomocy społecznej. Oznacza to, że usługi opiekuńcze są przyznawane i wykonywane na podstawie przepisów ustawy o pomocy społecznej, ale dla uprawnionego kombatanta są one bezpłatne na zasadzie art. 18 ust. 1 ustawy o kombatantach. Dla takiej interpretacji obu ustaw nie ma znaczenia fakt, że art. 7[3] ustawy o kombatantach przewiduje realizację zadań w zakresie opieki zdrowotnej i usług opiekuńczych przez wojewodę /ust. 1 pkt 1/. Już samo porównanie tak sformułowanego zadania wojewody z zadaniami własnymi gmin /art. 10 ustawy o pomocy społecznej/ wskazuje, że zadania wojewody nie polegają na "przyznawaniu" świadczeń lub "świadczeniu usług opiekuńczych". Jaki jest charakter zadań wojewody w omawianym tu zakresie, wyjaśnia art. 19 ust. 1 ustawy o kombatantach, który przewiduje przyznawanie doraźnej lub okresowej pomocy pieniężnej nie tylko osobom znajdującym się w trudnych warunkach materialnych, ale także "na opłacanie pomocy pielęgnacyjnej". I taką pomoc przyznają i jej udzielają wojewódzkie zespoły pomocy społecznej /art. 19 ust. 4/, a po nowelizacji z dnia 6 lutego 1998 r. uznano to za zadanie zlecone gminy. Porównując zatem treść i cel art. 18 ust. 1 i art. 19 ust. 1 i 4 ustawy o kombatantach z przepisami art. 10, art. 17 i art. 18 oraz art. 34 ustawy o pomocy społecznej, należy dojąć do wniosku, że właściwe w sprawie przyznawania i świadczenia usług opiekuńczych na zasadach art. 17 i art. 18 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej także kombatantom i innym osobom uprawnionym z mocy ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego są gminy na zasadzie art. 10 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej. Jednakże w świetle art. 18 ust. 1 ustawy o kombatantach świadczenia tego rodzaju nie mogą obciążać osób uprawnionych na podstawie tej ustawy. To ostatnie stwierdzenie wymaga dodatkowych wyjaśnień. Mianowicie nie ulega wątpliwości, że zasada odpłatności usług opiekuńczych przy przekroczeniu pewnego poziomu dochodów /art. 34 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej/ ma zastosowanie także przy świadczeniu usług na rzecz kombatantów. Mają więc w takich wypadkach pełne zastosowanie przepisy uchwał wydawanych przez właściwe organy gmin co do zasad zwrotu wydatków /art. 34 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej/, co do szczegółowych zasad przyznawania i odpłatności oraz szczegółowych zasad częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również trybu ich pobierania /art. 18 ust. 3 tej ustawy/. Zważywszy bowiem, że usługi opiekuńcze należą do zadań własnych o charakterze obowiązkowym gmin /art. 10 ust. 2 cytowanej ustawy/, tylko same gminy mogą określać, w jakim stopniu mają pokrywać wydatki z budżetu gminy, a w jakim stopniu musi w nich uczestniczyć zainteresowany. Z drugiej jednak strony ustawa o kombatantach ustanowiła zasadę nieodpłatnej opieki socjalnej, "a zwłaszcza środowiskowej opieki w miejscu zamieszkania", i w tych pojęciach /jak już o tym była mowa/ mieszczą się także usługi opiekuńcze jako forma pomocy społecznej. To jednak prowadzi do wniosku, że zasada odpłatności takich usług świadczonych kombatantom nie może dotyczyć kombatanta bezpośrednio, to znaczy nie może prowadzić do naruszenia zasady nieodpłatności, a jednocześnie brak jest podstaw prawnych do twierdzenia, że w stosunku do kombatantów gmina ma obowiązek nie stosować zasady zwrotu wydatków. Tego, w jaki sposób ta kolizja zasad ustawowych powinna być usunięta, nie można ustalić na podstawie samych ustaw. Nie ulega wprawdzie wątpliwości, że ustawa o kombatantach jednoznacznie ustala w art. 19 ust. 1, iż kombatantom może być przyznana pomoc pieniężna na opłacanie pomocy pielęgnacyjnej. Z porównania treści zdania pierwszego z treścią zdania drugiego w tym przepisie należy wnioskować, że pomoc o takim przeznaczeniu może być przyznawana niezależnie od trudnych warunków materialnych lub zdarzeń losowych. Wskazuje na to użycie w zdaniu drugim zwrotu "może być również przyznana". Takiego wnioskowania nie podważa przepis ust. 2 w tym artykule, ponieważ ustala on tylko priorytety bez naruszenia zasady. To oznaczałoby, że kombatant, którego dochód nie przekracza poziomu określonego w art. 4 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, z mocy już tej tylko ustawy jest zwolniony z obowiązku zwrotu wydatków na usługi opiekuńcze /art. 34 ust. 2 tej ustawy/. Jeśli natomiast dochód kombatanta przekracza ustalony poziom, nie jest on zwolniony z obowiązku zwrotu wydatków w świetle przepisów ustawy o pomocy społecznej, ale ma prawo do nieodpłatnego uzyskania świadczeń na zasadzie art. 18 ust. 1 ustawy o kombatantach. W takim wypadku ma zastosowanie także art. 19 ust. 1 tej ustawy. Przepis ten mówi o "przyznaniu" pomocy, co w powiązaniu z przepisem art. 19 ust. 4 tej ustawy oznacza, że pomoc jest przyznawana w drodze aktów indywidualnych i na wniosek zainteresowanego. Wnioskowanie takie znajduje potwierdzenie w przepisach zarządzenia Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia 10 października 1997 r. w sprawie zasad i trybu przyznawania i udzielania pomocy pieniężnej z Państwowego Funduszu Kombatantów /M.P. nr 77 poz. 737/, wydanego z powołaniem się na upoważnienie zawarte w art. 19 ust. 5 omawianej tu ustawy o kombatantach. Jakkolwiek to zarządzenie nie zawiera wprost odpowiedzi na pytania postawione przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...), zawiera na ten temat dwie istotne wskazówki: pierwszą, w par. 5, że do postępowania w sprawie przyznania pomocy pieniężnej z Funduszu stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, i drugą, w par. 7, że pomoc pieniężna z Funduszu może być przyznana niezależnie od świadczeń przyznanych z pomocy społecznej. Ten ostatni zwłaszcza przepis potwierdza tezę, że między obiema omawianymi tu ustawami nie występuje stosunek konkurencyjności i każda z nich ma zastosowanie do kombatantów w innym zakresie. Ustawa o pomocy społecznej określa świadczenia pomocy społecznej i odpowiednio do nich zadania konkretnych podmiotów oraz ogólne zasady przyznawania tych świadczeń. Ustawa o kombatantach natomiast ustanawia szczególne uprawnienia kombatantów, w tym także szczególne uprawnienie w zakresie opieki socjalnej w postaci zasady nieodpłatności świadczeń. To porównanie prowadzi do podstawowego wniosku, że do podmiotów wymienionych w ustawie o pomocy społecznej należy zagwarantowanie świadczeń osobom potrzebującym, a do podmiotów wymienionych w ustawie o kombatantach zagwarantowanie tego, by korzystanie ze świadczeń pomocy społecznej przez kombatantów odbywało się z przestrzeganiem zasady nieodpłatności. Uwzględniając powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 50 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ udzielił odpowiedzi jak w sentencji uchwały.