OPK 12/96

Naczelny Sąd Administracyjny z udziałem W. Grudzieckiego, prokuratora Prokuratury Apelacyjnej delegowanego do Ministerstwa Sprawiedliwości, w sprawie z odwołania Marianny M. od decyzji Wójta Gminy M. z dnia 29 stycznia 1996 r. nr 5/96 w przedmiocie odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego, po rozpoznaniu w dniu 20 maja 1996 r. na posiedzeniu jawnym pytania prawnego pełnego składu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...), zgłoszonego na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. nr 122 poz. 593/, o następującym brzmieniu: Czy osoba mieszkająca w lokalu, do którego ma tytuł prawny, i nie osiągająca żadnych dochodów ma uprawnienia przewidziane w art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych /Dz.U. nr 105 poz. 509/ do ubiegania się o przyznanie dodatku mieszkaniowego? podjął następującą uchwałę: Wójt Gminy M. decyzją z dnia 29 stycznia 1996 r. nr 5/96, wydaną na podstawie art. 39 ust. 1, art. 40, art. 41 ust. 1 pkt 1, art. 42, art. 43 ust. 1 i 2, art. 44 ust. 1 i art. 45 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych /Dz.U. nr 105 poz. 509/ oraz par. 1-6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 listopada 1994 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych /Dz.U. nr 119 poz. 570/, art. 104 i 107 Kpa (...), orzekł o odmowie przyznania Mariannie M. dodatku mieszkaniowego. W uzasadnieniu podał, że wnioskodawczyni jest właścicielką domu jednorodzinnego o powierzchni użytkowej 56 m2, położonego we wsi M. Dom jest wyposażony w instalację centralnego ogrzewania i ciepłej wody. Wnioskodawczyni prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. W okresie ostatnich trzech miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku wnioskodawczyni nie osiągnęła żadnego dochodu. Stosownie do art. 43 ust. 1 i 2 cytowanej ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. właścicielowi domu jednorodzinnego przysługuje dodatek mieszkaniowy, gdy powierzchnia użytkowa tego domu nie przekracza 70 m2. Wysokość dodatku stanowi różnicę pomiędzy wydatkami przypadającymi na normatywną powierzchnię zajmowanego lokalu /dla jednoosobowego gospodarstwa domowego wnioskodawczyni 35 m2/ a wydatkami poniesionymi przez osobę otrzymującą dodatek w wysokości /w przypadku wnioskodawczyni/ 15 procent dochodów gospodarstwa. Wynika z tego, iż osoba ubiegająca się o dodatek mieszkaniowy jest obowiązana ponieść wydatek w wysokości 15 procent dochodów własnego gospodarstwa. Wnioskodawczyni, deklarując zerowy dochód gospodarstwa domowego, nie spełniła ustawowego warunku poniesienia we własnym zakresie wydatków na lokal mieszkalny w wysokości ustalonej ustawą /15 procent dochodów gospodarstwa domowego/. W związku z tym organ I instancji, na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych /Dz.U. nr 105 poz. 509/, odmówił wnioskodawczyni przyznania żądanego dodatku mieszkaniowego. Rozpoznając odwołanie Marianny M. od powyższej decyzji, skład orzekający Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) zwrócił się w dniu 15 marca 1996 r. do pełnego składu Kolegium o podjęcie uchwały dotyczącej wystąpienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego z pytaniem prawnym podanym na wstępie. W uzasadnieniu postanowienia z dnia 15 marca 1996 r. skład orzekający stwierdził, iż w świetle ustalonego stanu faktycznego, gdy wnioskodawczyni nie wykazuje jakiegokolwiek dochodu, powstała wątpliwość prawna, czy w takiej sytuacji (...) przysługuje dodatek mieszkaniowy w razie spełnienia przesłanek pozytywnych wymienionych w art. 39 ust. 1 tej ustawy. W art. 39 ust. 1 ustawodawca nie określił dolnego pułapu dochodów, od których jest uzależniony dodatek mieszkaniowy. Można więc twierdzić, że dochód zerowy nie stanowi przeszkody do ubiegania się o dodatek mieszkaniowy. Zdaniem Kolegium, za takim pojmowaniem instytucji dodatku mieszkaniowego przemawia również wykładnia celowościowa. Określony w art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy sposób obliczania dodatku mieszkaniowego odnosi się jedynie do wysokości należnego świadczenia. Przepis ten więc rozstrzyga zagadnienie wtórne i ma zastosowanie tylko w razie wcześniejszego pozytywnego rozstrzygnięcia zagadnienia podstawowego, a mianowicie czy zgodnie z art. 39 ust. 1 dodatek mieszkaniowy przysługuje co do zasady. W konkluzji wywodów skład orzekający uznał, iż można wyrazić pogląd, że zerowy lub minimalny dochód osoby ubiegającej się o dodatek mieszkaniowy nie stanowi przeszkody do uwzględnienia wniosku złożonego na podstawie art. 39 ust. 1 ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych, natomiast ma wpływ na wysokość tego dodatku. Pełny skład Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) podzielił powyższe wątpliwości składu orzekającego i uchwałą nr 1/96 z dnia 19 marca 1996 r. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z pytaniem prawnym sformułowanym identycznie jak pytanie zawarte postanowieniu składu orzekającego z dnia 15 marca 1996 r. W uzasadnieniu postawionego w uchwale pytania prawnego powtórzono argumenty i wątpliwości przytoczone w uzasadnieniu postanowienia składu orzekającego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Oceniając przedstawione pytanie prawne z punktu widzenia wymagań formalnych określonych w art. 22 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. nr 122 poz. 593/, należy stwierdzić, że spełnia ono wymagania tego przepisu. Przedstawione pytanie prawne dotyczy wykładni art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych /Dz.U. nr 105 poz. 509/. Wątpliwości w wykładni tego przepisu powstały w związku z treścią art. 41 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, który normuje zasady /sposób/ obliczania przysługującego dodatku mieszkaniowego. W świetle tego przepisu wysokość dochodu w gospodarstwie, poza innymi czynnikami, rzutuje na wysokość przyznanego dodatku mieszkaniowego. Należy zwrócić uwagę, że określony w art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy sposób obliczania dodatku mieszkaniowego rozstrzyga zagadnienie wtórne w stosunku do zagadnienia wcześniejszego, jakim jest rozstrzygnięcie kwestii, czy osobie zajmującej lokal na podstawie tytułu prawnego przysługuje dodatek mieszkaniowy. Za prawidłowy należy uznać pogląd Kolegium, że przepis ten będzie miał zastosowanie tylko w wypadku wcześniejszego i przede wszystkim pozytywnego rozstrzygnięcia zagadnienia, czy na zasadzie art. 39 ust. 1 ustawy wnioskodawcy przysługuje dodatek mieszkaniowy. (...) Przepis art. 39 ust. 1 stanowi, że dodatek mieszkaniowy przysługuje osobom mieszkającym w lokalu, do którego mają tytuł prawny, jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie trzech miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku nie przekracza 150 procent najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 100 procent w gospodarstwie wieloosobowym. Dodatek mieszkaniowy natomiast nie przysługuje: 1/ najemcom opłacającym czynsz wolny, 2/ najemcom lokali socjalnych, 3/ podatnikom podatku rolnego, z wyjątkiem osób, które otrzymały prawo zamieszkania w lokalach na podstawie art. 54 ustawy - Karta Nauczyciela, 4/ osobom prowadzącym w zajmowanym lokalu działalność gospodarczą /art. 39 ust. 2/, a ponadto właścicielom domów jednorodzinnych o powierzchni użytkowej przekraczającej 70 m2 /art. 42 ust. 2/ i osobom zajmującym w domu wielorodzinnym lokal o powierzchni przekraczającej ustaloną w ustawie powierzchnię normatywną o więcej niż 30 procent /art. 42 ust. 5/. Należy w tym miejscu zaznaczyć, iż orzeczeniem z dnia 23 października 1955 r. K. 4/95 Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż art. 39 ust. 2 pkt 2, 3 i 4 są niezgodne z Konstytucją. Ustawa powiada również w art. 39 ust. 3, że gdy gmina nie korzysta z dotacji budżetu państwa, o której mowa w art. 45 ust. 2, dodatki mieszkaniowe mogą być wypłacane także osobom wymienionym w art. 39 ust. 2, jeżeli gmina tak uchwali. Mówiąc w art. 39 ust. 1 o dochodach osoby ubiegającej się o przyznanie dodatku mieszkaniowego, ustawodawca zakreśla tylko górną granicę dochodu, a mianowicie 150 procent najniższej emerytury w gospodarstwach jednoosobowych i 100 procent w gospodarstwach wieloosobowych, nie określa natomiast dolnej granicy dochodu. (...) Pogląd, iż osobie ubiegającej się o dodatek mieszkaniowy nie przysługuje on tylko dlatego, iż nie osiąga ona żadnego dochodu, byłby pozaustawowym rozszerzeniem negatywnych przesłanek wyczerpująco wyliczonych w podanych wyżej przepisach art. 39 ust. 2, art. 42 ust. 2 i art. 42 ust. 5. Skoro ustawodawca w art. 39 ust. 1 nie zakreślił dolnej granicy dochodu ani też nie wymienił jej w żadnym innym przepisie ustawy, to ze względu na jej cel obowiązuje zasada art. 39 ust. 1, że dodatek mieszkaniowy będzie przyznawany od najniższego dochodu, nawet zerowego, do górnej granicy dochodu określonego w tym przepisie. Należy podkreślić, że skoro dodatek jest przyznawany od każdego dochodu niższego od zakreślonej górnej granicy, to powinien być przyznawany również osobom nie osiągającym żadnego dochodu. Prawny charakter dodatku mieszkaniowego można najogólniej określić jako szczególne świadczenie pieniężne wypłacane przez gminę na rzecz wskazanych w ustawie osób o niskich lub żadnych dochodach, którym przysługuje tytuł prawny do lokalu, w celu umożliwienia im zapłaty czynszu oraz pokrycia innych obciążających je wydatków na zajmowany lokal mieszkalny. Taka interpretacja art. 39 ust. 1, wedle której osobom nic osiągającym żadnego dochodu nie przysługuje dodatek mieszkaniowy, pozbawiłaby je - bez podstawy prawnej - możliwości uzyskania dodatku mieszkaniowego. Nie można zgodzić się z poglądem, iż osoba nie osiągająca żadnych dochodów nie może otrzymać dodatku mieszkaniowego tylko z tego powodu. Niezrozumiała jest przewijająca się w niektórych publikacjach teza, iż osoba taka powinna opuścić mieszkanie i ubiegać się o lokal socjalny. Byłoby to swego rodzaju "pozaprawne wymuszanie" podjęcia przez te osoby działań nie znajdujących uzasadnienia w powoływanej ustawie. Prowadziłoby to do sytuacji, w której osoba źle sytuowana materialnie /bez dochodu/ traktowana byłaby gorzej od osoby lepiej sytuowanej /osiągającej pewien dochód/, co byłoby sprzeczne z zasadami konstytucyjnymi. Takie zróżnicowanie prawne nie byłoby racjonalnie uzasadnione. Ponadto kierowanie do lokalu socjalnego wnioskodawcy, który ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, byłoby sprzeczne z treścią art. 28 ust. 1 cytowanej ustawy. Podstawową normą prawa materialnego, regulującą prawo osoby mieszkającej w lokalu, do którego ma tytuł prawny, do ubiegania się o przyznanie dodatku mieszkaniowego, jest art. 39 ust. 1 omawianej ustawy. Warunkiem powstania uprawnienia do otrzymania dodatku mieszkaniowego jako świadczenia okresowego jest przede wszystkim spełnienie przesłanek wymienionych w art. 39, a przyznanie go jest obwarowane procedurą przewidzianą w art. 43 ust. 1 i 2. Zakres świadczeń jest określony przez ustalenie wysokości dodatku /art. 41 i 42/. Treść art. 41 ust. 1 pkt 1 nie może być sama przez się wyłącznie negatywną przesłanką przyznania dodatku mieszkaniowego, jeśli wnioskodawca nie ma żadnego dochodu. W takiej sytuacji, zgodnie z brzmieniem tego przepisu, od wydatków przypadających na normatywną powierzchnię użytkową lokalu zajmowanego przez uprawnionego nie odejmuje się żadnej kwoty. Przyznany dodatek będzie wówczas równy wydatkom przypadającym na normatywną powierzchnię. Skoro więc przepis art. 39 ust. 1 operuje pojęciem średniego miesięcznego dochodu przypadającego na jednego członka gospodarstwa domowego, to warunek ten rozciąga się również na wszystkich członków gospodarstwa domowego mieszkających stale wraz z osobą ubiegającą się o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Uwzględniając powyższy wywód, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 18 ust. 2 i art. 50 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368/ uznał, że należy udzielić odpowiedzi jak w sentencji uchwały.