OPK 3/03

Naczelny Sąd Administracyjny przy udziale (...) w sprawie z odwołania Jacka M. od decyzji Burmistrza Gminy W. - C. z dnia 24 października 2002 r. (...) w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu po rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym pytania prawnego pełnego składu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., zgłoszonego na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. 2001 nr 79 poz. 856 ze zm./, o następującym brzmieniu: "Czy w przypadku złożenia wniosku o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym, przed rozpoczęciem biegu terminu określonego w art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy /Dz.U. nr 50 poz. 279/, wniosek taki stanowi skuteczną podstawę do merytorycznego rozpatrzenia sprawy o przyznanie uprawnienia w trybie powołanego przepisu, szczególnie, jeżeli przed rozpoczęciem biegu tego terminu wniosek taki nie został załatwiony na podstawie art. 71 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 23 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym?" podjął następującą uchwałę: Pytanie prawne przytoczone w sentencji uchwały Samorządowego Kolegium Odwoławczego przedstawione zostało z następującym uzasadnieniem: Zgodnie z zaświadczeniem Wydziału Hipotecznego Sądu Okręgowego w W. nr 572 z dnia 24 sierpnia 1945 r. nieruchomość warszawska o nr hip. 8007 stanowiła współwłasność: Tadeusza P. w 47 procentach części, Janiny R. w 24 procentach części, Zygmunta M. w 18 procentach części i Lubomira M. w 11 procentach części. Z dniem 21 listopada 1945 r., tj. po wejściu w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy /Dz.U. nr 50 poz. 279/, zwanego dalej dekretem, grunt przeszedł na własność gminy na podstawie art. 1 tego dekretu. W świetle zaś art. 7 ust. 1 dekretu dotychczasowi właściciele gruntów mogli w ciągu sześciu miesięcy od dnia objęcia gruntów w posiadanie przez gminę zgłosić wnioski o przyznanie im prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym /później prawa własności czasowej, a następnie prawa wieczystego użytkowania/ lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Gmina miała obowiązek uwzględnienia wniosków, jeżeli korzystanie z gruntów przez dotychczasowych właścicieli dawało się pogodzić z przeznaczeniem tych gruntów, określonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W dniu 1 lipca 1948 r. Tadeusz P. /działając w imieniu własnym oraz pozostałych współwłaścicieli/ złożył na podstawie art. 7 dekretu do Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy wniosek "o przyznanie za czynszem symbolicznym prawa własności czasowej do terenu nieruchomości położonej w W. przy ul. Św. A. B. nr 6, oznaczonej za nr hip. 8007". Od wniosku pobrana została opłata manipulacyjna 3000 zł. Objęcie tego gruntu w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy nastąpiło w dniu 16 sierpnia 1948 r., tj. dniu ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym nr 20 Rady Narodowej Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy. Z dniem 13 kwietnia 1950 r. grunty zostały przejęte przez Skarb Państwa /art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach władzy państwowej - Dz.U. nr 14 poz. 130/. W konsekwencji przejścia własności komunalnej na rzecz Państwa, prawa i obowiązki wynikające z dekretu dla samorządu m.st. Warszawy przejął Skarb Państwa. Decyzją z dnia 19 września 1968 r. (...) Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy, działając na podstawie dekretu, odmówiło Tadeuszowi P., Janinie R., Zygmuntowi M. i Lubomirowi M. ustanowienia użytkowania wieczystego /prawa własności czasowej/ do przedmiotowego gruntu nieruchomości warszawskiej. Ministerstwo Gospodarki Komunalnej rozpatrując odwołania Zygmunta M. i Zofii M. od wymienionej decyzji PRN m.st. Warszawy - decyzją z dnia 2 grudnia 1968 r. (...) utrzymało skarżoną decyzję w mocy. Po zmarłych Tadeuszu P., Janinie R., Zygmuncie M. oraz Lubomirze M., spadek w odpowiednich częściach ułamkowych nabyli: Zofia Magdalena T., Joanna Teresa Ż., Jacek M., Witold M., Wojciech M.-M. /postanowienia: Sądu Rejonowego dla Warszawy-Mokotowa z dnia 18 stycznia 2000 r. (...); Sądu Rejonowego dla Warszawy Pragi z dnia 26 czerwca 1997 r. (...), Sądu Rejonowego dla m.st. Warszawy z dnia 20 grudnia 1990 r. (...), Sądu Rejonowego dla Warszawy Mokotowa z dnia 3 października 2000 r., (...) i z dnia 6 grudnia 1999 r. (...)/. Decyzjami z dnia 17 lutego 1994 r. (...) i z dnia 16 kwietnia 1992 r. (...), wydanymi na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych /Dz.U. nr 32 poz. 191 ze zm./, Wojewoda W. stwierdził nabycie przez Dzielnicę - Gminę W.-M. z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r., nieodpłatnie, własności tej nieruchomości. Na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 25 marca 1994 r. o ustroju miasta stołecznego W. /Dz.U. nr 48 poz. 195/ grunt ten stał się własnością Gminy W.-C. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia 6 sierpnia 1999 r. (...) stwierdził na podstawie art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa nieważność decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej (...) z dnia 2 grudnia 1968 r. Wskutek stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej, decyzją z dnia 26 stycznia 2000 r. (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu odwołania Zygmunta M. i Zofii M., uchyliło w całości /na podstawie art. 138 par. 2 Kpa/ decyzję Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia 19 września 1968 r. (...) i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Burmistrz Gminy W.-C. rozpatrując wniosek z dnia 1 lipca 1948 r. złożony przez dotychczasowego współwłaściciela Tadeusza P. o ustanowienie prawa własności czasowej - decyzją z dnia 24 października 2002 r. (...) odmówił następcom prawnym dotychczasowych właścicieli ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do zabudowanego gruntu. Decyzję wydano na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, iż odmowa ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu ma miejsce w sytuacji, kiedy wniosek w trybie art. 7 ust. 1 dekretu nie został złożony przez dotychczasowego właściciela w terminie zawitym, liczonym od dnia 16 sierpnia 1948 r. /data objęcia gruntu w posiadanie przez gminę, określająca początek terminu do składania wniosku/ do dnia 16 lutego 1949 r. /data upływu sześciomiesięcznego terminu/. W ocenie organu I instancji złożenie wniosku przez dotychczasowego właściciela w dniu 1 lipca 1948r., tj. przed "objęciem gruntu w posiadanie" przez gminę, było "z punktu widzenia prawa obojętne, ponieważ prawo podmiotowe w ogóle jeszcze nie powstało", a zatem wniosek złożony przed terminem "nie wywoływał oczekiwanych skutków prawnych". Na rzecz swej oceny prawnej, organ I instancji powołał dwa wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 15 czerwca 2000r. I SA 1036/99 i z dnia 21 sierpnia 2002r. I SA 179/01 /nie publ./ Odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. od tej decyzji złożył Jacek M. Na tle takiego stanu faktycznego sprawy, na wniosek składu orzekającego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie w pełnym składzie na podstawie art. 22 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. 2001 poz. 856 ze zm./ wystąpiło do Naczelnego Sądu Administracyjnego z pytaniem prawnym przytoczonym w sentencji uchwały. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że wątpliwości składu orzekającego, które powstały w toku rozpoznawania sprawy, nie budzi charakter terminu, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu. Termin ten jest terminem prawa materialnego, a to oznacza, iż jego upływ powoduje wygaśniecie uprawnienia. Skład orzekający powziął natomiast wątpliwość prawną co do zakresu jego obowiązywania, skoro przepis stanowi, że "Dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie - użytkownicy gruntu mogą w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną." Wątpliwość wiąże się z zagadnieniem, czy uprawnienie do zgłoszenia wniosku o "przyznanie na gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi praw wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną" mogło być realizowane wyłącznie "w ciągu 6 miesięcy", tj. od dnia "objęcia w posiadanie gruntu przez gminę" do końca tego terminu. Z zagadnieniem tym wiąże się ponadto kwestia wymagająca udzielenia odpowiedzi, czy z treści art. 7 ust. 1 dekretu można wywieść, że określona została jedynie końcowa data biegu terminu, z upływem której wygasa możliwość realizowania uprawnienia do zgłoszenia wniosku. W wyniku swych rozważań Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zauważa i ten aspekt sprawy, że jeżeli sprawa z wniosku o przyznanie dotychczasowemu właścicielowi prawa do gruntu nieruchomości warszawskiej, złożonego przed "dniem objęcia gruntu w posiadanie przez gminą", nie została załatwiona przed dniem objęcia danego gruntu w posiadanie przez gminę, zgodnie z art. 71 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym /Dz.U. nr 36 poz. 341 ze zm./ sprawa winna być rozpatrzona przez organ administracji przy przyjęciu, iż wniosek złożony został w terminie zakreślonym w art. 7 ust. 1 dekretu. W świetle treści obowiązujących wówczas przepisów, jak również przepisów obecnie obowiązującego Kodeksu postępowania administracyjnego, nie było bowiem dopuszczalne /i nie jest/ "milczenie" organu administracji, zwłaszcza w sytuacji, gdy strona złożyła podanie podlegające rozpatrzeniu w trybie postępowania administracyjnego. Obowiązujący wówczas przepis art. 68 ust. 3 powołanego rozporządzenia nakazywał sprawy "załatwiać w formie pisemnej i doręczać stronom odpowiednie pisma, jeżeli tego przepisy bądź wprost bądź pośrednio wymagają, albo jeżeli to wyraźnie leży w interesie strony", zaś art. 71 tego rozporządzenia. nadto stanowi, iż "Jeżeli nie ma podstawy prawnej lub faktycznej do merytorycznego załatwienia sprawy, będącej przedmiotem podania, władza pozostawia je bez załatwienia, a sprawę wszczętą już umarza, czyniąc odpowiednią adnotację na akcie i w miarę okoliczności zawiadamiając petenta.". Akta sprawy dowodzą, iż wniosek na podstawie art. 7 dekretu został złożony i przyjęty w dniu 1 lipca 1948 r. przez Zarząd Miejski w m.st. Warszawy oraz pobrano od niego stosowną opłatę manipulacyjną. Wniosek nie został załatwiony w trybie art. 71 powołanego rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym, doczekał się początku biegu terminu określonego w art. 7 dekretu /dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę/ i merytorycznie rozpatrzono go decyzją Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia 19 września 1968 r. (...). Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśniając przedstawioną wątpliwość prawną zważył, co następuje: Wyjaśnienie zagadnienia prawnego, objętego pytaniem prawnym Kolegium, wymaga przede wszystkim oceny samej istoty uprawnienia właściciela gruntu, który na podstawie dekretu przeszedł na własność gminy m.st. Warszawy. Z postanowień dekretu /art. 1/ wynika, że z dniem wejścia w życie dekretu wszelkie grunty na obszarze m.st. Warszawy przeszły na własność gminy m.st. Warszawy, natomiast budynki oraz inne przedmioty znajdujące się na gruncie pozostały własnością dotychczasowych właścicieli /art. 5/. W kontekście tych unormowań należy postrzegać uprawnienia dotychczasowego właściciela gruntu /prawnych następców właściciela/ do przyznania mu na tym gruncie prawa wieczystej dzierżawy za czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatę symboliczną /z mocy art. XXXIX par. 2 dekretu z dnia 11 października 1946 r. - Przepisy wprowadzające prawo rzeczowe i prawo o księgach wieczystych - Dz.U. nr 57 poz. 31, przez przyznanie prawa zabudowy lub prawa dzierżawy wieczystej w rozumieniu dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy należy rozumieć przeniesienie własności gruntu za opłatą symboliczną z zastrzeżeniem powrotu własności na rzecz gminy m.st. Warszawy - własność czasową/. Nie powinno ulegać wątpliwości, że uprawnienie do żądania przyznania prawa wieczystej dzierżawy gruntu zostało przyznane dotychczasowemu właścicielowi z tego powodu, że utracił własność tego gruntu, dlatego też powstanie tego uprawnienia należy łączyć z wejściem w życie dekretu, a nie późniejszym objęciem gruntu w posiadanie przez gminę w trybie określonym w akcie wykonawczym do dekretu. Analiza art. 7 ust. 1 dekretu pozwala więc na odkodowanie w tym przepisie dwóch norm, które regulują dwie różne sprawy. Po pierwsze, jest to unormowanie, które statuuje uprawnienie dotychczasowego właściciela gruntu do żądania przyznania mu na tym gruncie prawa wieczystej dzierżawy /własności czasowej/, przy czym powstanie tego uprawnienia jest następstwem wejścia w życie dekretu i przejścia gruntu na własność gminy m.st. Warszawy. Po drugie, jest to unormowanie, które określa termin realizacji tego uprawnienia przez dotychczasowego właściciela, przy czym jest to termin prawa materialnego, którego upływ powoduje wygaśnięcie tego uprawnienia. Z przepisu art. 7 ust. 1 dekretu nie można więc wyprowadzać wniosku, że samo prawo dotychczasowego właściciela do żądania przyznania mu wieczystej dzierżawy na gruncie, którego własność utracił, powstaje dopiero z dniem objęcia tego gruntu w posiadanie przez gminę, a wobec tego nie ma uzasadnionych podstaw pogląd, że żądanie przyznania wieczystej dzierżawy zgłoszone przed objęciem gruntu w posiadanie przez gminę, dotyczy prawa /uprawnienia/, które jeszcze nie powstało. Analizując art. 7 ust. 1 dekretu należy stwierdzić, że sposób sformułowania tego przepisu może być źródłem poważnych wątpliwości interpretacyjnych. Jeżeli jednak przyjmie się, że czym innym jest samo uprawnienie dotychczasowego właściciela żądania przyznania wieczystej dzierżawy gruntu, a czym innym określenie terminu dochodzenia tego uprawnienia, należy dojść do wniosku, że w przepisie tym został określony końcowy termin zgłoszenia uprawnienia, a nie okres, w którym uprawnienie to powinno być zgłoszone. Przy takim rozumieniu tego przepisu kwestia daty objęcia gruntu w posiadanie przez gminę oraz okres 6 miesięcy liczony od tej daty, służy jedynie do ustalenia terminu końcowego zgłoszenia przez dotychczasowego właściciela żądania przyznania dzierżawy wieczystej gruntu. Nie można więc przywiązywać przesądzającego znaczenia do użytego w tym przepisie sformułowania "mogą w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek". Tak sformułowany przepis nie wyklucza przyjęcia, iż w istocie rzeczy chodzi o to, kiedy upływa termin zgłoszenia żądania /wniosku/, a nie o to, że żądanie /wniosek/ mają być zgłoszone w określonym przedziale czasowym. Uprawnienie żądania przyznania wieczystej dzierżawy /własności czasowej/ dotyczyło praw rzeczowych, a wobec tego nie można przy ocenie dochodzenia tego uprawnienia pominąć także ogólnych zasad dotyczących czynności prawnych przyjętych w prawie cywilnym. Jeżeli z mocy dekretu dotychczasowy właściciel miał uprawnienie zgłoszenia żądania przyznania mu dzierżawy wieczystej i takie żądanie zgłosił, to czynność ta nie może zostać uznana za bezskuteczną, czy pozbawioną znaczenia prawnego z tego tylko powodu, że dokonana została przedwcześnie. Nie wynika to bowiem z dekretu i pozostawałoby w sprzeczności z zasadą, że czynności prawne są skuteczne, chyba że przepis prawa stanowi inaczej. Nie ma żadnych podstaw do przyjęcia stanowiska, że czynność prawna dotychczasowego właściciela gruntu polegająca na zgłoszeniu właściwemu organowi żądania przyznania wieczystej dzierżawy /własności czasowej/ jest bezskuteczna, tylko z tego powodu, że żądanie to zgłoszone zostało przedwcześnie i niezałatwione przed objęciem przez gminę gruntów w posiadanie. Należy mieć na uwadze, że analiza przepisów wydanego na podstawie art. 4 dekretu rozporządzenia z 1946 r. oraz rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m.st. Warszawy /Dz.U. nr 6 poz. 43/, które zastąpiło rozporządzenie z 1946 r., regulujących terminy i tryb obejmowania w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy gruntów określonych w art. 1 dekretu, w żadnej mierze nie przemawia za stanowiskiem, iż zgłoszenie wniosku o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy /własności czasowej/ przed objęciem gruntu w posiadanie przez gminę było prawnie bezskuteczne. Również ze względów proceduralnych, jeżeli zważy się, że zgłoszenie żądania przyznania wieczystej dzierżawy /własności czasowej/ jest także wnioskiem /podaniem strony/ wszczynającym postępowanie administracyjne w tej sprawie, nie ma podstaw do stwierdzenia, że wniosek taki może być zakwalifikowany jako wniosek nieistniejący /wniosek, którego nie złożono/ z tego powodu, że złożony został przedwcześnie. Twierdzenie takie nie ma bowiem oparcia ani w przepisach dekretu, ani w żadnym innym przepisie prawa. Przytoczone wyżej względy prowadzą do przyjęcia stanowiska, że wniosek dotychczasowego właściciela gruntu o przyznanie mu prawa wieczystej dzierżawy /własności czasowej/ na tym gruncie, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu, zgłoszony i nierozpoznany przed objęciem gruntu w posiadanie przez gminę, podlega rozpoznaniu. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 49 ust. 2 ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, podjął uchwałę jak w sentencji.