OPK 36/97

Naczelny Sąd Administracyjny z udziałem prokuratora Prokuratury Krajowej W. Skoniecznego w sprawie z odwołania Jadwigi i Józefa P. oraz innych osób od decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia 16 stycznia 1997 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, po rozpoznaniu w dniu 29 września 1997 r. na posiedzeniu jawnym pytań prawnych pełnego składu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...), zgłoszonych na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. nr 122 poz. 593 ze zm./, o następującym brzmieniu: 1. Czy art. 34 ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym stanowi samoistną podstawę do orzekania w przedmiocie naruszenia prawa w orzeczeniu przed skierowaniem na nie skargi do sądu administracyjnego? 2. W razie odpowiedzi pozytywnej na pytanie pierwsze - w jakiej formie organ uwzględnia lub odmawia uwzględnienia naruszenia prawa w przypadkach, o jakich mowa w art. 34 ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym? 3. W razie odpowiedzi negatywnej na pytanie pierwsze - w jakiej formie i w jakim trybie organ wzywany do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 34 ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, załatwia podanie zawierające powyższe wezwanie? podjął następującą uchwałę: Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...), rozpatrując odwołania Jadwigi i Józefa P. oraz innych osób od decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia 16 stycznia 1997 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod budowę parkingu z portiernią dla Szpitala Miejskiego w R. przy ul. P., postanowieniem z dnia 7 kwietnia 1997 r. nr SKO-401/41/97 stwierdziło niedopuszczalność odwołań na tej podstawie, że odwołujący się nie są stronami w tym postępowaniu. W postanowieniu zostało zawarte pouczenie, że przysługuje na nie prawo wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego po uprzednim wyczerpaniu trybu określonego w art. 34 ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, to jest po zwróceniu się do Kolegium z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Pismem z dnia 30 kwietnia 1997 r. Jadwiga i Józef P. zwrócili się do Kolegium z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa i uchylenia postanowienia z dnia 7 kwietnia 1997 r., albowiem - ich zdaniem - są stroną postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod budowę wymienionego parkingu. W toku rozpoznawania wezwania Jadwigi i Józefa P. pełny skład Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...), na wniosek składu orzekającego tego Kolegium wystosowany na podstawie art. 22 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. nr 122 poz. 593 ze zm./, podjął uchwałę z dnia 5 czerwca 1997 r. o wystąpieniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wyżej przedstawionymi pytaniami prawnymi. W uzasadnieniu uchwały Kolegium podało, że konieczność wyczerpania trybu określonego w art. 34 ust. 3 ustawy o NSA, to jest wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa przed wniesieniem do Sądu skargi na postanowienie organu odwoławczego stwierdzające niedopuszczalność odwołania, wynika z uzasadnienia uchwały NSA z dnia 9 grudnia 1996 r. OPS 4/96. Wskazano ponadto, powołując się na postanowienie NSA z dnia 17 kwietnia 1997 r. SA/Rz 331/96, że sąd administracyjny odrzuca skargę na postanowienie wydane na podstawie art. 134 Kpa, jeżeli wniesienie skargi nie zostało poprzedzone wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. W tej sytuacji powstają wątpliwości co do charakteru prawnego wezwania, o którym mowa w art. 34 ust. 3 ustawy o NSA, jeżeli wezwanie to dotyczy orzeczenia wydanego w ramach postępowania administracyjnego unormowanego przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem Kolegium wymaga wyjaśnienia, czy w takim wypadku wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wszczyna postępowanie administracyjne, o jakim mowa w art. 1 par. 1 pkt 1 Kpa, w którego toku podjęte rozstrzygnięcia procesowe usuną naruszenie prawa, jeżeli wezwanie zostanie uznane za uzasadnione. Ponieważ naruszenie prawa nastąpiło w postępowaniu administracyjnym przez wydanie rozstrzygnięcia w określonej prawnie formie /postanowienia/, to również usunięcie naruszenia prawa powinno nastąpić w określonej formie procesowej. Wówczas jednak powstaje, zdaniem Kolegium, zasadnicza wątpliwość, w jakim trybie może nastąpić wzruszenie kwestionowanego rozstrzygnięcia, które jest ostateczne i może być wzruszone tylko w przypadkach i na zasadach przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego. W ocenie Kolegium, usunięcie naruszenia prawa postanowieniem wydanym na podstawie art. 134 Kpa, w wyniku wezwania, o którym mowa w art. 34 ust. 3 ustawy o NSA, nie jest możliwe w trybie wznowienia postępowania ani w trybie stwierdzenia nieważności, ponieważ na postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania nie przysługuje zażalenie. Wymaga więc wyjaśnienia, czy przepis art. 34 ust. 3 ustawy o NSA stanowi samodzielną podstawę do orzekania w tym zakresie, zwłaszcza jeśli się uwzględni, że przepisy ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym nie zakreślają terminu, w którym należy zwrócić się z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, oraz to, że z mocy art. 35 ust. 4 tej ustawy nie można wnieść skargi, jeżeli toczy się postępowanie mające na celu zweryfikowanie zaskarżonego aktu. W razie udzielenia odpowiedzi pozytywnej na pierwsze pytanie powstaje wątpliwość przedstawiona w pytaniu drugim, wymagająca wyjaśnienia, w jakiej formie organ uwzględnia wezwanie do usunięcia naruszenia prawa lub odmawia uwzględnienia go. Zdaniem Kolegium, skoro wezwanie dotyczy postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania, to uwzględnienie wezwania powinno nastąpić w tej samej formie przez uchylenie kwestionowanego postanowienia i rozpoznanie odwołania. Również w razie odmowy uwzględnienia wezwania powinna mieć zastosowanie forma procesowa. Udzielenie odpowiedzi negatywnej na pytanie pierwsze przez wyjaśnienie, że przepis art. 34 ust. 3 cytowanej ustawy nie stanowi samoistnej podstawy prawnej do orzekania w przedmiocie usunięcia naruszenia prawa, powoduje - zdaniem Kolegium - konieczność wyjaśnienia, w jakim trybie i w jakiej formie organ załatwia wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, skoro przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie dają podstaw do wzruszenia postanowienia wydanego w trybie art. 134 Kpa z wykorzystaniem instytucji wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Pytania prawne przedstawione w tej sprawie przez Kolegium zostały sformułowane przy założeniu, że postanowienie organu odwoławczego stwierdzające niedopuszczalność odwołania, o którym mowa w art. 134 Kpa, może być zaskarżone do Naczelnego Sądu Administracyjnego po uprzednim wezwaniu organu odwoławczego do usunięcia naruszenia prawa na podstawie art. 34 ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, zwanej dalej ustawą o NSA. Pogląd ten, jak wynika z uzasadnienia uchwały Kolegium, został przyjęty w wyniku rozumowania, że skoro ustawa nie przewiduje środka odwoławczego od postanowienia organu odwoławczego stwierdzającego niedopuszczalność odwołania /postanowienie w tej sprawie jest ostateczne/, to stosownie do art. 34 ust. 3 ustawy o NSA należy przed wniesieniem skargi do Sądu zwrócić się do organu z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Jedynie przy takim założeniu, w sprawie, w której zostały przedstawione pytania prawne, powstają wątpliwości objęte pytaniami Kolegium, a w szczególności wątpliwość, w jaki sposób organ załatwia wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, gdy wezwanie to dotyczy postanowienia wydanego w toku postępowania administracyjnego unormowanego przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Z tego względu wymaga wyjaśnienia przede wszystkim kwestia, czy uzasadnione jest stanowisko, że warunkiem wniesienia do Sądu skargi na postanowienie organu odwoławczego stwierdzające niedopuszczalność odwołania jest wezwanie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa, albo, inaczej ujmując ten problem, czy przepis art. 34 ust. 3 ustawy o NSA ma zastosowanie do postanowienia organu odwoławczego stwierdzającego niedopuszczalność odwołania, o którym mowa w art. 134 Kpa. Przepisy art. 34 ustawy o NSA wywołują rozbieżności interpretacyjne w doktrynie i orzecznictwie. Głoszony jest pogląd, że art. 34 ust. 3 ma zastosowanie do innych form działania lub bezczynności organów administracji publicznej niż decyzje i postanowienia wydane w postępowaniu jurysdykcyjnym /Adamiak Barbara, J. Borkowski: Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 1996, str. 293/. Wyrażany jest także pogląd odmienny, według którego art. 34 ust. 3 ustawy o NSA ma zastosowanie do tych aktów wydanych w postępowaniu jurysdykcyjnym, od których nie przysługuje środek odwoławczy /T. Woś: Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 1996, str. 101/. Również w cytowanym przez Kolegium postanowieniu NSA z dnia 17 kwietnia 1997 r. SA/Rz 331/96 został wyrażony pogląd, że skarga na postanowienie wydane na podstawie art. 134 Kpa może być wniesiona po wyczerpaniu trybu określonego w art. 34 ust. 3 ustawy o NSA. Problem, czy do postanowienia, o którym mowa w art. 134 Kpa, stosuje się art. 34 ust. 3 ustawy o NSA, ujęty w taki sposób ze względu na przedmiot rozpoznawanej przez Kolegium sprawy, wymaga wyjaśnienia na wstępie kwestii zasadniczej, dotyczącej wzajemnej relacji między dwoma przesłankami określonymi w art. 34 ustawy o NSA, których spełnienie jest warunkiem wniesienia skargi do Sądu: pierwszej, która polega na wyczerpaniu środków odwoławczych, i drugiej, która polega na wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Przepisy art. 34 ustawy o NSA zostały sformułowane inaczej niż dotyczący tej samej materii poprzednio obowiązujący przepis art. 198 Kpa. Nie ulega kwestii, że przepis art. 198 Kpa był wyrazem zasady, iż postępowanie sądowoadministracyjne nie może zastępować postępowania administracyjnego i dlatego może być wszczęte po zakończeniu postępowania administracyjnego w tym znaczeniu, że warunkiem wniesienia skargi do Sądu jest wyczerpanie toku instancji. Zasada ta wynikała z założenia, że załatwienie sprawy administracyjnej należy do kompetencji organu administracji, rolą Sądu zaś jest kontrola działań administracji pod względem zgodności z prawem. Przepis ten jednak odnosił się wprost do decyzji i postanowień wydanych w postępowaniu jurysdykcyjnym, a więc nie obejmował innych prawnych form działania organów administracji publicznej, co było następstwem ograniczenia właściwości NSA w sprawach z zakresu administracji publicznej. Rozszerzenie właściwości NSA na inne formy działania organów administracji publicznej powodowało konieczność objęcia tych innych form działania zasadą, której wyrazem w odniesieniu do decyzji i postanowień był przepis art. 198 Kpa. Konstrukcja przyjęta w poprzednio obowiązującym art. 198 Kpa nie odpowiadała właściwości Sądu określonej w ustawie o NSA, a ponadto nie była odpowiednia przy zaskarżaniu aktów i czynności podejmowanych poza postępowaniem jurysdykcyjnym. Oznacza to, że celem unormowania przyjętego w art. 34 ust. 3 ustawy o NSA nie było uzupełnienie systemu środków prawnych służących do weryfikacji decyzji i postanowień wydanych w postępowaniu jurysdykcyjnym, lecz wprowadzenie ogólnej normy odnoszącej się do innych aktów i czynności wydawanych lub podejmowanych poza postępowaniem jurysdykcyjnym. Chodziło więc o to, ażeby na wzór postępowania jurysdykcyjnego, które przewiduje postępowanie odwoławcze, także w innych sprawach załatwianych w postępowaniu pozajurysdykcyjnym wprowadzić środek prawny umożliwiający ponowne rozpoznanie sprawy przez organ administracji publicznej bez potrzeby uruchamiania postępowania sądowego. Unormowanie zawarte w art. 34 ust. 3 ustawy o NSA wyraźnie nawiązuje do unormowania przyjętego wcześniej w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./. W tym kontekście należy interpretować przepisy art. 34 ustawy o NSA, które - mając zastosowanie do różnych rodzajów spraw - różnicują przesłanki, od których spełnienia jest uzależnione wniesienie skargi do Sądu. Najogólniej można powiedzieć, że art. 34 ustawy o NSA wyodrębnia sprawy załatwiane w postępowaniu, które przewiduje środki odwoławcze, i w tych sprawach dopuszczalność skargi wiąże z przesłanką wyczerpania środków odwoławczych /art. 34 ust. 1 i 2/ oraz sprawy załatwiane w trybie, który w ogóle nie przewiduje środków odwoławczych, i w tych sprawach dopuszczalność skargi wiąże z przesłanką wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa /art. 34 ust. 3/. Do pierwszej grupy spraw należą sprawy indywidualne rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnych, rozpoznawane w postępowaniu unormowanym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, w którym przewidziane są środki odwoławcze /odwołanie, zażalenie, wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy/, oraz w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym. Natomiast do drugiej grupy należą sprawy, o których mowa w art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o NSA oraz - z modyfikacjami wynikającymi z przepisów szczególnych - uchwały organów gmin i akty terenowych organów administracji rządowej stanowiące przepisy prawa miejscowego, ponieważ w tych sprawach ustawy nie przewidują środków odwoławczych. Już z tego tylko powodu wezwanie do usunięcia prawa, o którym mowa w art. 34 ust. 3 ustawy o NSA, nie może mieć zastosowania w sprawie, w której postępowanie jest unormowane przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, albowiem w tym postępowaniu są przewidziane środki odwoławcze. Tego stanu rzeczy nie zmienia w niczym okoliczność, iż niektóre rozstrzygnięcia w tym postępowaniu są ostateczne, a więc nie przysługuje od nich żaden środek odwoławczy /np. postanowienie organu odwoławczego stwierdzające niedopuszczalność odwołania/. Chodzi bowiem nie o to, czy od określonego rozstrzygnięcia przysługuje środek odwoławczy, lecz o to, czy rozstrzygnięcie to zostało wydane w postępowaniu, które przewiduje środki odwoławcze. Na takie rozumienie art. 34 ustawy o NSA wskazują także użyte tym przepisie sformułowania. W art. 34 ust. 2 posłużono się zwrotem "nie przysługuje żaden środek odwoławczy przewidziany w ustawie", natomiast w art. 34 ust. 3 użyto określenia "ustawa nie przewiduje środków odwoławczych w sprawie". Porównanie tych sformułowań prowadzi do wniosku, że w pierwszym wypadku chodzi o sprawę, w której ustawa przewiduje środki odwoławcze, ale stronie nie przysługuje środek odwoławczy, co należy rozumieć jako wyczerpanie środków odwoławczych, a więc spełnienie warunku wniesienia skargi, w drugim zaś wypadku chodzi o sprawę, w której ustawa w ogóle nie przewiduje środków odwoławczych. Jeżeli ustawa w ogóle nie przewiduje środków odwoławczych w sprawie, nie występuje kwestia, czy stronie przysługuje, czy też nie przysługuje środek odwoławczy. Dlatego też określenie "ustawa nie przewiduje środków odwoławczych w sprawie" nie może być rozumiane w ten sposób, że obejmuje ono sytuację, gdy stronie nie przysługuje środek odwoławczy w sprawie rozpoznawanej w postępowaniu, w którym ustawa przewiduje środki odwoławcze. Inne rozumienie przepisu art. 34 ust. 3 ustawy o NSA, dopuszczające stosowanie wezwania do usunięcia naruszenia prawa w sprawach załatwianych w postępowaniu jurysdykcyjnym, prowadziłoby do zmiany tego postępowania, polegającej na tym, że w tych sprawach wezwanie, o którym mowa w art. 34 ust. 3, byłoby w istocie swoistym odrębnym środkiem odwoławczym, bez określenia terminu do jego wniesienia i jakichkolwiek unormowań co do sposobu jego załatwienia, co byłoby sprzeczne z podstawowymi regułami jakiejkolwiek procedury. Prowadziłoby to do pośredniej nowelizacji kodeksu postępowania administracyjnego w tym zakresie, co z oczywistych powodów nie może zachodzić, albowiem zakres nowelizacji kodeksu został określony wprost w przepisach ustawy o NSA. Przedstawione stanowisko wynika także z uzasadnienia uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 9 grudnia 1996 r. OPS 4/96 /ONSA 1997 Nr 2 poz. 44/, w którym podano, że unormowanie zawarte w art. 34 ust. 3 ustawy o NSA odnosi się wyłącznie do sytuacji, gdy administracja może podejmować czynności lub akty poza procedurami uregulowanymi przepisami kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W uchwale tej, nawiązując porównawczo do poprzednio obowiązującego art. 198 Kpa, wyrażono pogląd, który należy w pełni podzielić, że ustawodawca wprowadził w art. 34 ustawy o NSA regułę dzielącą sprawy będące przedmiotem skargi na takie, w których są przewidziane środki odwoławcze, i na takie, w których ustawa nie przewiduje środków odwoławczych, przy czym jest to podział spraw zupełny w tym znaczeniu, że albo mamy do czynienia ze skargą w sprawie, w której są przewidziane środki odwoławcze, albo ze skargą w sprawie, w której środki odwoławcze nie są przewidziane. Stanowisko to nie może być pojmowane (...) tak, jak to zostało przyjęte w uzasadnieniu uchwały Kolegium, że skoro postanowienie organu odwoławczego, o którym mowa w art. 134 Kpa, jest ostateczne, to ustawa nie przewiduje środka odwoławczego od takiego postanowienia, a wobec tego ma zastosowanie art. 34 ust. 3 ustawy o NSA. Należy wreszcie zwrócić uwagę, że również w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 29 września 1997 r. FPS 7/97 /Poz. 2 nin. Zeszytu/ wyjaśniono, iż wniesienie skargi na postanowienie organu odwoławczego stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania, wydane na podstawie art. 134 Kpa, nie jest uzależnione od wcześniejszego wezwania do usunięcia naruszenia prawa na podstawie art. 34 ust. 3 ustawy o NSA. Skoro przedstawione rozważania prowadzą do wniosku, że na postanowienie organu odwoławczego stwierdzające niedopuszczalność odwołania, wydane na podstawie art. 134 Kpa, może być wniesiona skarga do NSA i nie ma w tym wypadku zastosowania art. 34 ust. 3 ustawy o NSA, to bezprzedmiotowe są wątpliwości prawne przedstawione w pytaniach prawnych, gdyż takie zagadnienia w ogóle nie powstają, jeżeli odrzuci się przyjęte przez Kolegium wstępne założenie, że przed wniesieniem skargi na takie postanowienie należy wezwać organ do usunięcia naruszenia prawa. Wniosek zawierający takie wezwanie jest w takim wypadku niedopuszczalny. Zamieszczenie w postanowieniu wadliwego pouczenia i wniesienie stosownie do takiego pouczenia wniosku o usunięcie naruszenia prawa nie może zmieniać samo przez się wynikającego z ustawy prawa do wniesienia skargi do Sądu bez uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny odmówił udzielenia odpowiedzi na przedstawione pytania prawne.