OPS 1/02

Naczelny Sąd Administracyjny przy udziale Ryszarda Walczaka prokuratora Prokuratury Krajowej w sprawie ze skargi Danuty i Marka N. J. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 21 czerwca 2000 r. (...) w przedmiocie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2002 r. na posiedzeniu jawnym wątpliwości prawnej przekazanej przez skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia 22 stycznia 2002 r. I SA 1441/00 do wyjaśnienia w trybie art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./: który organ jest właściwy do rozpoznania odwołania od decyzji Wojewody wydanej na podstawie art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną /Dz.U. nr 133 poz. 872 ze zm./ o stwierdzeniu nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego nieruchomości zajętych pod drogę publiczną? podjął następującą uchwałę: Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia 22 stycznia 2002 r. I SA 1441/00 wystąpił na podstawie art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ o wyjaśnienie przez skład siedmiu sędziów wątpliwości prawnej przytoczonej w sentencji uchwały. Przedstawiona wątpliwość prawna wyłoniła się w następującej sprawie: Wojewoda M. działając na podstawie art. 73 ust. 1-4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną /Dz.U. nr 133 poz. 872 ze zm./, zwanej dalej ustawą, decyzją z dnia 28 marca 2000 r. stwierdził przejście na własność Miasta R., na prawach powiatu, z dniem 1 stycznia 1999 r. własności udziału wynoszącego 8/32 części do nieruchomości położonej w R. przy ul. N. 35, oznaczonej nr 44, zajętej pod drogę publiczną zaliczoną do kategorii dróg powiatowych. Zgodnie z przepisem art. 73 ust. 1 ustawy nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Przedmiotowa nieruchomość została zajęta bez formy prawem przewidzianej w 1996 r. i została przeznaczona na rozbudowę pasa drogowego - ronda oraz ul. N. Prace przy rozbudowie zostały zakończone w 1997 r. Pozostałe 3/4 części /24/32/ działki należą do Gminy Miasta R., które to części Gmina nabyła na podstawie umów sprzedaży z dnia 21 lutego 1997 r. Rep. A 1644/97 i z dnia 25 marca 1997 r. Rep. A 2828/97, i w tej części Gmina została ujawniona w księdze wieczystej KW 17112. Decyzja Wojewody M. z dnia 28 marca 2000 r., po rozpatrzeniu odwołania Danuty i Marka N. J., została utrzymana w mocy decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 21 czerwca 2000 r. (...). Rozpatrując skargę Danuty i Marka N. J. na wymienioną decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast skład orzekający podniósł, że do Naczelnego Sądu Administracyjnego w W. wpłynęło już kilkanaście spraw, w których decyzje zostały wydane na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy, a w sprawach już rozpoznanych organem odwoławczym był Minister Skarbu Państwa lub Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast. Sąd rozpoznając skargi w sprawach I SA 513/00 i I SA 1059/00, w których organem odwoławczym był Minister Skarbu Państwa, nie wypowiedział się, jak i nie dał temu wyrazu w sentencji wyroku, czy organem odwoławczym w tego rodzaju sprawach powinien być Minister Skarbu Państwa, czy inny organ, tj. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast. W rozpoznanych sprawach I SA 1986/00 i I SA 1255/00 organem odwoławczym był już Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast. O ile w sprawie I SA 1255/00 Sąd wyraźnie wskazał /wobec zarzutu/, że organem odwoławczym jest Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, o tyle w sprawie I SA 1986/00 Sąd stwierdził: "gdyby przyjąć w drodze interpretacji, że przepis art. 62 ma również zastosowanie w sprawach, o których mowa w art. 73, to Sąd nie miał podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 par. 1 pkt 1 Kpa, gdyż w świetle stanowiska wyrażonego w orzecznictwie sądowym oraz poglądów nauki przesłanek art. 156 par. 1 Kpa nie można interpretować rozszerzająco, można ten przepis stosować w razie naruszenia wyraźnej, nie budzącej wątpliwości normy prawa materialnego lub procesowego". Tak sformułowane zdanie w uzasadnieniu nie pozwala na jednoznaczne przyjęcie, czy Sąd uważa, że organem odwoławczym jest Minister Skarbu Państwa, choć wydaje się, że takie jest stanowisko Sądu. Wobec przyjęcia w powołanych sprawach, że jeden i drugi organ jest właściwy do rozpoznania odwołania od decyzji wojewody wydanej w trybie art. 73 ustawy, skład orzekający wystąpił o wyjaśnienie wątpliwości w tym przedmiocie. Zdaniem składu orzekającego występującego o rozstrzygnięcie wątpliwości prawnej, wydaje się, że właściwym organem odwoławczym, orzekającym w sprawach z art. 73 ustawy jest Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast. W art. 73 ust. 3 ustawy wyraźnie został określony organ orzekający w I instancji - wojewoda. Natomiast przepis ten, ani inne przepisy tej ustawy nie wskazują organu odwoławczego. Dokonując analizy przepisów ustawy zawartych w jej rozdziale 4 należy podnieść, że ustawodawca wyraźnie wskazał organ odwoławczy - Ministra Skarbu Państwa - jedynie w sprawach rozpoznawanych na podstawie art. 60 tej ustawy. Wskazanie tego organu jako organu odwoławczego w sprawach, o których mowa w art. 60, nie może odnosić się do wszystkich uregulowań zawartych w tym rozdziale. Wskazanie organu odwoławczego - Ministra Skarbu Państwa - w art. 62 nie jest przypadkowe. Art. 60 ustawy odnosi się do mienia Skarbu Państwa, a Minister Skarbu Państwa jest właściwy do gospodarowania tym mieniem, jak i jest właściwy do reprezentowania Skarbu Państwa w sprawach, w których przedmiotem są roszczenia wobec mienia należącego do Skarbu Państwa. Dlatego ustawodawca celowo ustanowił w sprawach dotyczących mienia Skarbu Państwa tego Ministra jako organ odwoławczy. Natomiast art. 73 ust. 1 ustawy nie dotyczy mienia Skarbu Państwa, a mienia innych osób prawnych oraz osób fizycznych, a nabycie tego mienia następuje przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego. Ustawodawca dla tych spraw nie wyznaczył jako organu odwoławczego Ministra Skarbu Państwa, a pozostawił ustalenie organu odwoławczego na zasadach określonych w art. 20 Kpa, tj. według normy, które ustanawiają zadania, jakie realizują organy administracji publicznej /W. Dawidowicz: Wstęp do nauk prawno-administracyjnych, Warszawa 1974/. Ponadto skład orzekający podniósł, że sprawy rozpoznawane przez wojewodów na podstawie art. 73 ustawy należą do właściwości organów administracji rządowej i mieszczą się w "dziale" - gospodarka przestrzenna i mieszkaniowa. Za nieruchomości te służy odszkodowanie, które jest ustalane w oparciu o zasady zawarte w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Ta zaś problematyka przypisana jest Prezesowi Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast jako organowi odwoławczemu. Naczelny Sąd Administracyjny podejmując uchwałę zważył, co następuje: Zagadnieniem wstępnym wymagającym rozstrzygnięcia jest kwestia dopuszczalności zwrócenia się przez skład orzekający o wyjaśnienie wątpliwości prawnej. Stosownie do art. 49 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym dla skorzystania przez skład orzekający z tego środka procesowego konieczne jest łączne spełnienie dwóch przesłanek - zawisłości konkretnej sprawy przed Sądem oraz wystąpienia w tej sprawie istotnych wątpliwości prawnych. Obie przesłanki zostały w rozpatrywanej sprawie spełnione. Przyjęcie, iż organem odwoławczym w rozpoznawanej sprawie jest Minister Skarbu Państwa obligowałoby Sąd do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, jako wydanej z naruszeniem przepisów o właściwości - art. 156 par. 1 pkt 1 Kpa. Uznanie zaś, iż organem odwoławczym w rozpoznawanej sprawie jest Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast nakładałoby na skład orzekający Sądu konieczność pełnej merytorycznej kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności tak z przepisami prawa materialnego, jak i prawa procesowego. Nie bez znaczenia dla konieczności wyjaśnienia występującej wątpliwości prawnej jest też zasygnalizowana w postanowieniu z dnia 22 stycznia 2002 r. rozbieżność poglądów występujących w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczących tej kwestii prawnej. W demokratycznym państwie prawnym - art. 2 Konstytucji - wymagają eliminowania sytuacje, w których za organ właściwy w tej samej kategorii spraw uznawane są, przez poszczególne składy orzekające Sądu, dwa organy administracji publicznej, mające na gruncie postępowania administracyjnego status ministra - art. 5 par. 2 pkt 4 Kpa, ale posiadające inny zakres właściwości rzeczowej. Rozpoznanie występującej wątpliwości prawnej ze względu na oddziaływanie uchwał powiększonych składów Sądu na orzecznictwo sądowe i praktykę działania organów administracji publicznej może wpłynąć na usunięcie wskazanej rozbieżności stanowisk. Od tej, nie wyrażonej wyraźnie w przepisach ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, praktycznej roli uchwał Sądu nie można bowiem całkowicie abstrahować przy ich podejmowaniu. Przystępując do wyjaśnienia przedstawionej wątpliwości prawnej należy stwierdzić, że stosownie do przepisu art. 62 ustawy organem odwoławczym w sprawach nabycia mienia Skarbu Państwa przez jednostki samorządu terytorialnego jest minister właściwy do spraw Skarbu Państwa. Przepis ten nie może więc wywoływać jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych dotyczących tego, jaki organ będzie organem właściwym instancyjnie /w II instancji/, chociaż mogą pojawić się takie wątpliwości co do tego, jaki organ będzie organem właściwym np. do stwierdzenia nieważności decyzji wojewody wydanej na podstawie art. 60 ust. 3 tej ustawy, to znaczy, szerzej rzecz ujmując, jaki organ będzie organem wyższego stopnia w stosunku do wojewody we wskazanej kategorii spraw. W podobnej sprawie dotyczącej art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543 ze zm./ Sąd przyjął, że organem odwoławczym i organem wyższego stopnia jest ten sam organ -postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2001 r., OSA 1/01 /ONSA 2001 Nr 3 poz. 95/. Przepisy art. 73 ustawy nie wypowiadają się jednak co do tego, jaki organ jest organem odwoławczym w stosunku do wojewody wydającego na podstawie ust. 3 tego artykułu decyzję o przejściu z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości pozostających w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu tych podmiotów, nie stanowiących jednak ich własności, a zajętych pod drogi publiczne. Użyte w tym przepisie określenie, iż podstawą do ujawnienia przejścia tych nieruchomości na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego jest "ostateczna decyzja wojewody" nie może być oczywiście interpretowane w ten sposób, że decyzja wojewody w tym przedmiocie jest ostateczna, ponieważ nie przysługuje od niej odwołanie. Przepis ten oznacza jedynie, że na podstawie ostatecznej decyzji wojewody - to znaczy decyzji, od której nie złożono w terminie odwołania albo utrzymanej w mocy przez organ wyższego stopnia - następuje ujawnienie nowego stanu prawnego w księdze wieczystej. Należy zwrócić uwagę, że często stosowana jest technika legislacyjna polegająca na wskazaniu jedynie organu właściwego do rozpoznania sprawy w pierwszej instancji. Zgodzić trzeba się ze stanowiskiem zaprezentowanym w uzasadnieniu postanowienia z dnia 22 stycznia 2002 r., iż art. 60 ustawy odnosi się do mienia Skarbu Państwa, a Minister Skarbu Państwa jest organem właściwym do gospodarowania tym mieniem, stąd wskazanie go w art. 62 tej ustawy jako organu odwoławczego od decyzji wojewody jest w pełni uzasadnione. Przepis art. 73 ust. 1 tej ustawy dotyczy zaś mienia nie należącego do Skarbu Państwa, ani jednostek samorządu terytorialnego, jedynie stającego się z mocy prawa, z powodu zajęcia go pod drogi publiczne, odpowiednio mieniem Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Uznanie więc Ministra Skarbu Państwa za organ odwoławczy w stosunku do wojewody w tej kategorii spraw nie ma uzasadnienia. Trafnie także we wskazanym postanowieniu zwrócono uwagę na okoliczność, iż w takiej sytuacji ustalenie właściwego organu odwoławczego winno nastąpić na zasadach określonych w art. 20 Kpa - według przepisów o zakresie działania organów. Art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej /Dz.U. 1999 nr 82 poz. 928 ze zm./ stanowi, iż dział Skarb Państwa obejmuje sprawy gospodarowania mieniem Skarbu Państwa oraz ochrony interesów Skarbu Państwa "z wyjątkiem spraw, które na mocy odrębnych przepisów przypisane są innym działom". Z kolei według przepisu art. 9a ust. 1 pkt 7 ustawy o działach administracji rządowej dział budownictwo, gospodarka przestrzenna i mieszkaniowa obejmuje m.in. sprawy "gospodarki nieruchomościami, jeżeli odrębne ustawy nie stanowią inaczej". Z zestawienia tych dwóch przepisów dotyczących zakresu spraw mieszczących się w zakresie owych dwóch działów administracji rządowej, które należy wziąć pod uwagę w tej sprawie, trzeba wyprowadzić wniosek, że sprawy objęte zakresem przedmiotowym art. 73 ust. 1 i 3 ustawy mieszczą się w zakresie działu: budownictwo, gospodarka przestrzenna i mieszkaniowa. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, nad którym na podstawie art. 9a ust. 2 ustawy o działach administracji rządowej nadzór sprawuje minister właściwy do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej, jest na podstawie art. 33a ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1995 r. o niektórych formach popierania budownictwa mieszkaniowego /Dz.U. 2000 nr 98 poz. 1070 ze zm./ centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej, przy czym zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543 ze zm./ organ ten jest centralnym organem administracji rządowej w sprawach gospodarki nieruchomościami, regulowanych przepisami tej ustawy. Ustawa o gospodarce nieruchomościami ma zaś zastosowanie w sprawach, o których mowa w art. 73 ustawy. Przepis art. 17 pkt 2 Kpa stanowi, że organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są w stosunku do wojewodów właściwi w sprawie ministrowie. Jednocześnie zaś w art. 5 par. 2 pkt 4 Kpa wskazano, że pod pojęciem "ministra" rozumieć należy wymienione w tym przepisie organy, wśród których znajdują się zarówno ministrowie kierujący określonym działem administracji rządowej, jak też kierownicy centralnych urzędów administracji rządowej. Ministrem w rozumieniu tego przepisu jest więc zarówno minister właściwy do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej, jak i Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast. Prowadzi to do wniosku, iż przepisy Kpa nie pozwalają jednoznacznie ustalić, czy organem rozpatrującym odwołania od decyzji w sprawach, o których mowa w art. 73 ustawy jest minister właściwy do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej, czy też Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast. W tej sytuacji rozstrzygnięcia wątpliwości prawnej poszukiwać trzeba dodatkowo w przepisie art. 34 ust. 2 ustawy o działach administracji rządowej, który stanowi, że w sprawach indywidualnych decyzje centralnego organu administracji rządowej są ostateczne w rozumieniu przepisów Kpa, "chyba, że ustawa uprawnienie takie przyznaje ministrowi kierującemu określonym działem administracji rządowej". Oznacza to, że organem wyższego stopnia w rozumieniu Kpa, a więc także organem odwoławczym, w stosunku do wojewody jest kierownik centralnego organu administracji rządowej, o ile przepisy rangi ustawowej uprawnień takich bezpośrednio nie przekazują wskazanemu ministrowi. Z taką zaś sytuacją, w której przepisy wskazują ministra kierującego określonym działem administracji rządowej jako organ właściwy do wydawania ostatecznych decyzji administracyjnych w charakterze organu odwoławczego mamy do czynienia na gruncie powołanego wcześniej przepisu art. 62 ustawy. Skoro więc w przepisach art. 73 ust. 1 i 3 ustawy nie wskazano organu właściwego w II instancji w stosunku do wojewody, w sprawach decyzji wydawanych na podstawie tych przepisów, to przyjąć trzeba, że stosownie do art. 127 par. 2 Kpa w związku z art. 5 par. 2 pkt 4, art. 17 pkt 2 i art. 20 Kpa oraz art. 9a ust. 1 pkt 7 i art. 34 ust. 2 ustawy o działach administracji rządowej i art. 3 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, organem właściwym do rozpoznania takiego odwołania jest Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast. Mając na względzie przytoczone wyżej argumenty Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym podjął uchwałę jak w sentencji.