OPS 2/02

Naczelny Sąd Administracyjny przy udziale Ryszarda Walczaka, prokuratora Prokuratury Krajowej w sprawie ze skargi Bronisławy K. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia 15 lutego 2000 r. (...) w przedmiocie pozbawienia uprawnień kombatanckich po rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym wątpliwości prawnej przekazanej przez skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie postanowieniem z dnia 20 grudnia 2001 r. SA/Rz 840/00 do wyjaśnienia w trybie art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./: Czy art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. "a" ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego /t.j. Dz.U. 1997 nr 142 poz. 950 ze zm./ znajduje zastosowanie w odniesieniu do osób, które w latach 1944-1956 były zatrudnione w Urzędzie Bezpieczeństwa, nie pełniąc w strukturach tego Urzędu żadnej funkcji, ani też nie pozostawały z wymienionym Urzędem w stosunku służbowym? podjął następującą uchwałę: Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie postanowieniem z dnia 20 grudnia 2001 r. SA/Rz 840/00 wystąpił o wyjaśnienie przez skład siedmiu sędziów - na podstawie art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ - wątpliwości prawnej, przytoczonej w sentencji uchwały. Powyższa wątpliwość powstała na tle różnych możliwości wykładni art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. "a" ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego /Dz.U. 1997 nr 142 poz. 950 ze zm./, zwanej dalej ustawą o kombatantach, przy bezspornym stanie faktycznym. Skarżąca Bronisława K. otrzymała uprawnienia kombatanckie na podstawie decyzji ZBoWiD w 1984 r. wyłącznie z tytułu swojej działalności w ruchu oporu, w szeregach Armii Krajowej w okresie od 5 marca 1942 r. do końca września 1944 r. Od 1 września 1945 r. skarżąca podjęła pracę w Powiatowym Urzędzie Bezpieczeństwa w K., gdzie była zatrudniona na podstawie umowy o pracę, początkowo w charakterze sprzątaczki, a następnie pomocy kuchennej i ekspedientki - aż do dnia 30 września 1953 r. Decyzją z dnia 29 grudnia 1999 r., która została utrzymana w mocy decyzja z dnia 15 lutego 2000 r., Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych pozbawił skarżącą uprawnień kombatanckich. W skardze Bronisława K. podniosła, że nie było podstaw do pozbawienia jej uprawnień kombatanckich, ponieważ nie pełniła funkcji lub służby w Urzędzie Bezpieczeństwa, a była zatrudniona na stanowiskach pomocniczych. Zdaniem składu orzekającego literalna wykładnia budzącego wątpliwości przepisu, który określa krąg osób, którym nie przysługują uprawnienia kombatanckie i wymienia osobę, która "pełniła służbę lub funkcję i była zatrudniona w strukturach Urzędów Bezpieczeństwa", może sugerować, że zastosowanie w redakcji tego przepisu spójnika "i" świadczy o posłużeniu się konstrukcją koniunkcji. W takim przypadku oznaczałoby to, że przepis ten będzie miał zastosowanie tylko wówczas, gdy osoba pozostająca w zatrudnieniu w Urzędzie Bezpieczeństwa pełniła jednocześnie w strukturach tego Urzędu określoną funkcję, bądź też łączył ją z tym Urzędem stosunek służbowy, a samo tylko zatrudnienie w charakterze pracownika kontraktowego nie jest warunkiem wystarczającym do jego zastosowania. Skład orzekający wskazał następnie, że za takim rozumieniem omawianej normy prawnej, przemawiałaby okoliczność, że redakcja art. 21 w ust. 2 pkt 4 w literach "b" i "c" jest odmienna i ma brzmienie "(...) była zatrudniona, pełniła służbę lub funkcję", przy czym nic nie wskazuje, aby ta odmienność miała wyłącznie charakter figury stylistycznej. Dodatkowo skład orzekający podniósł, że pozbawienie uprawnień kombatanckich skarżącej, jako osoby zatrudnionej, która status kombatanta uzyskała z tytułu walki o niepodległość w szeregach Armii Krajowej, godzi w szeroko pojętą zasadę sprawiedliwości, zwłaszcza przy uwzględnieniu celu ustawy określonego w preambule do ustawy o kombatantach, zgodnie z którym: "Sejm Rzeczypospolitej Polskiej uznaje szczególne zasługi wszystkich obywateli polskich, którzy walczyli o suwerenność i niepodległość Ojczyzny, nie szczędząc życia i zdrowia na polach walki zbrojnej (...) w podziemnych organizacjach niepodległościowych". Podkreślono również, że zatrudnienie skarżącej nie było ukierunkowane na zwalczanie organizacji niepodległościowych i osób działających na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej. Za taką wykładnią przemawia też okoliczność, że od dnia 9 października 1999 r. nie obowiązuje już art. 21 ust. 3 pkt 2 ustawy o kombatantach, który przewidywał możliwość "samooczyszczenia", przez wykazanie, że osoby podczas zatrudnienia, pełnienia służby lub funkcji w strukturach, jednostkach i na stanowiskach, o których mowa w art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. "a", wykonywały wyłącznie zadania nie związane ze zwalczaniem organizacji oraz osób działających na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej. Na marginesie należy jednak zauważyć, że skarżąca uprawnienia kombatanckie uzyskała w 1984 r., ustawa o kombatantach weszła w życie w 1991 r., a organ wszczął postępowanie weryfikacyjne dopiero w 1999 r. po wejściu w życie ustawy z dnia 4 marca 1999 r. o zmianie ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego /Dz.U. nr 77 poz. 862/. Skład orzekający podniósł, że uprawnione jest też odmienne stanowisko, a mianowicie, że przepis art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. "a" ustawy o kombatantach jest wyrazem alternatywnego ujęcia wymienionych w nim przesłanek, natomiast spójnik "i" został użyty li tylko ze względów stylistycznych i w istocie pełni funkcję jedynie przecinka, bądź łącznika potwierdzającego alternatywny związek wszystkich trzech przesłanek. Za takim stanowiskiem przemawia z jednej strony orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 lutego 1994 r. K 15/93, stwierdzające, że sam fakt współdziałania określonych osób z organami represji nastawionymi na zwalczanie niepodległościowych dążeń Polaków w postaci zatrudnienia powoduje konieczność ich wyłączenia z grona podmiotów szczególnie uprawnionych, a z drugiej strony - wykładnia systemowa, która może uzasadniać wniosek, że prawodawca jako jedyny mechanizm wyłączający zastosowanie art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. "a" wprowadził instytucję "samooczyszczenia" zawartą w art. 21 ust. 3 pkt 2 ustawy o kombatantach. Skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zważył, co następuje: Dla wyjaśnienia przedstawionej wątpliwości prawnej konieczna jest nie tylko wykładnia językowa, ale również wykładnia systemowa i historyczna. Przepis art. 21ust. 2 ustawy o kombatantach wskazuje szereg przesłanek określających krąg osób, którym nie przysługują uprawnienia określone w ustawie, a wśród nich, objętą zgłoszoną wątpliwością, wymienioną w pkt 4 lit. "a", że uprawnienia te nie przysługują osobie, która w latach 1944-1956 "pełniła służbę lub funkcję i była zatrudniona w strukturach Urzędów Bezpieczeństwa, Służby Bezpieczeństwa i Informacji Wojskowej, a także nadzorujących je komórkach jednostek zwierzchnich związanych ze stosowaniem represji wobec osób działających na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej." Przepis art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. "a" ustawy o kombatantach w swoim pierwotnym brzmieniu stanowił, że uprawnienia określone w ustawie nie przysługują osobie, która była zatrudniona w aparacie bezpieczeństwa publicznego lub informacji wojskowej. Wykładnią tego przepisu zajął się Sąd Najwyższy, który w uchwale siedmiu sędziów z dnia 7 maja 1992 r. II UZP 7/91 - OSNCP 1992 nr 10 poz. 174, wskazał, że określenie "aparat bezpieczeństwa publicznego" oznacza wszystkie jednostki organizacyjne resortu bezpieczeństwa publicznego, które z formalno-prawnego punktu widzenia były określone jako służby bezpieczeństwa publicznego. Natomiast określenie "osoba zatrudniona" oznacza również osoby zatrudnione w aparacie bezpieczeństwa publicznego w ramach stosunku pracy. Sąd Najwyższy stwierdził też, że pozbawienie uprawnień kombatanckich wiąże się z zatrudnieniem w aparacie bezpieczeństwa publicznego w latach 1944-1956, chyba że zatrudniająca jednostka organizacyjna została wcześniej wyłączona z tego aparatu. Przepis ten następnie oceniał Trybunał Konstytucyjny, który w orzeczeniu z dnia 15 lutego 1994 r. K 15/93 /OTK ZU 1994 cz. I poz. 4/ stwierdził, że nie przyznanie - na mocy tego przepisu - uprawnień kombatantom i osobom represjonowanym - osobom spoza struktur Urzędów Bezpieczeństwa Publicznego, Służby Bezpieczeństwa i Informacji Wojskowej, które nie wykonywały zadań związanych ze zwalczaniem organizacji niepodległościowych i osób działających na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej - jest niezgodne z konstytucyjną zasadą równości wobec prawa. Trybunał Konstytucyjny przyjął, podobnie jak Sąd Najwyższy w powołanej uchwale z dnia 7 maja 1992 r., że pojęcie "aparat bezpieczeństwa publicznego" oznacza wszystkie jednostki organizacyjne kolejno w resorcie Bezpieczeństwa Publicznego, Komitecie Bezpieczeństwa Publicznego i Ministerstwie Spraw Wewnętrznych. Podobnie Trybunał wypowiadał się, co do interpretacji pojęcia "zatrudnienie", uznając, że oznacza ono pozostawanie w stosunku pracy zarówno na podstawie umowy o pracę, jak też innych podstawach /mianowanie, powołanie/. Obwieszczenie Prezesa Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 września 1994 r. o utracie mocy obowiązującej art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. "a" ustawy o kombatantach /Dz.U. nr 99 poz. poz. 482/, zawiera ogłoszenie o utracie mocy obowiązującej art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. "a" ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach, w części w jakiej nie przyznaje uprawnień kombatantom i represjonowanym osobom spoza struktur Urzędu Bezpieczeństwa, Służby Bezpieczeństwa i Informacji Wojskowej, które nie wykonywały zadań związanych ze zwalczaniem organizacji niepodległościowych i osób działających na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej. Stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w powołanym orzeczeniu z dnia 15 lutego 1994 r. było jednoznaczne, iż niekonstytucyjność przepisu art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. "a" ustawy o kombatantach dotyczy osób spoza struktur Urzędów Bezpieczeństwa oraz Informacji Wojskowej. W uzasadnieniu orzeczenia z dnia 15 lutego 1994 r. K 15/93 Trybunał Konstytucyjny wskazał na kryterium aksjologiczne, którym się kierował: "współpraca z organami represji nastawionymi na zwalczanie polskich ruchów niepodległościowych musi być oceniona negatywnie i to bez względu na to, o jakie stanowiska i jaki charakter zatrudnienia w tych organach chodzi. Dotyczy to zarówno aparatu represji państw obcych, jak i komunistycznego aparatu represji w Polsce. (...) Jednostkami, które wypełniały wyżej wskazane kryteria aksjologiczne i które mogą być zaliczone do "komunistycznego aparatu represji w Polsce" były struktury Urzędów Bezpieczeństwa, Służby Bezpieczeństwa i Informacji Wojskowej". Pogląd zawarty w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 lutego 1994 r. K 15/93 podzielił Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 29 marca 1995 r. III ARN 6/95 /OSNAPU 1995 nr 16 poz. 199/, wyjaśniając, iż w związku z obwieszczeniem Prezesa Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 września 1994 r. dla oceny uprawnień osoby ubiegającej się o nadanie jej statusu kombatanta nie ma znaczenia kiedy i w jakich okolicznościach osoba ta znalazła się w strukturach Urzędu Bezpieczeństwa, ani też jakie wykonywała tam zadania. Okoliczność, czy ktoś wykonywał zadania związane ze zwalczaniem organizacji niepodległościowych czy też nie, może dotyczyć tylko osób "spoza struktur Urzędu Bezpieczeństwa". W związku z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 lutego 1994 r. nastąpiła w nowelizacji ustawy o kombatantach, dokonana ustawą z dnia 25 kwietnia 1997 r. o zmianie ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego /Dz.U. nr 68 poz. 436/, którą zmieniony został przepis art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. "a", ale także dodany został w art. 21 ust. 3 i 4, które to przepisy wprowadziły możliwość tzw. "samooczyszczenia". W wyniku nowelizacji ustawy o kombatantach ustawą z dnia 4 marca 1999 r. o zmianie ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego /Dz.U. nr 77 poz. 862/ w ust. 3 art. 21 skreślony został pkt 2. Wobec czego z dniem 9 października 1999 r. przestała istnieć możliwość dokonania "samooczyszczenia" przez osoby, o których mowa w art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. "a" i "b" ustawy o kombatantach. Przepis ten był badany przez Trybunał Konstytucyjny, który wyrokiem z dnia 15 września 1999 r. K 11/99 /OTK ZU 1999 nr 6 poz. 116/, orzekł, że art. 1 pkt 3 lit. "b" powołanej ustawy z dnia 4 marca 1999 r., rozumiany jako nie mający zastosowania do osób, którym zostały przyznane uprawnienia kombatanckie na podstawie art. 21 ust. 3 pkt 2 ustawy o kombatantach, jest zgodny z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Uzasadniając to stanowisko Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że ustawodawca kształtując treść art. 21ust. 2 pkt 4 lit. "a-b" dokonał określenia struktur organizacyjnych, przyjmując za podstawę ich identyfikacji kryterium przedmiotowe, /czyli stosowanie represji wobec osób działających na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej/, z którego wynika, że wszystkie osoby, które były w nich zatrudnione, pełniły służbę lub funkcję, podlegają wyłączeniu. W przepisie art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. "a-b" mówi się bowiem nie o osobach stosujących represje, lecz o strukturach, jednostkach lub stanowiskach związanych ze stosowaniem represji. Pojęcia struktur, jednostek i stanowisk, o których mowa w wyżej powołanym przepisie nie można poddawać wykładni rozszerzającej. W tej materii Trybunał Konstytucyjny wypowiedział się jednoznacznie już w powołanym orzeczeniu w sprawie K 15/93, gdzie uznał, że taka praktyka byłaby niezgodna z zasadą równości. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego po wydaniu orzeczenia w sprawie K 15/93 treść art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. "a" nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Trybunał Konstytucyjny stwierdził również, że "w niniejszym orzeczeniu podtrzymuje tok myślenia i stanowisko Trybunału wyrażone w orzeczeniu z dnia 15 lutego 1994 r., w sprawie K 15/93", który przyjął m.in., że kryterium wyłączenia z grona osób, którym należą się szczególne uprawnienia - tych, którzy współpracowali z aparatem represji nastawionym na zwalczanie ruchów niepodległościowych, jest trafne. Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że krąg osób objętych zakresem art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. "a" nie może być sprowadzony tylko do funkcjonariuszy, lecz dotyczy wszystkich osób związanych z tymi strukturami, jednostkami organizacyjnymi i stanowiskami, bez względu na to, jaki charakter miało zatrudnienie. Dokonując nowelizacji art. 21 ustawy o kombatantach, ustawą z dnia 25 kwietnia 1997 r. o zmianie ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego /Dz.U. nr 68 poz. 436/ nadano nie tylko nowe brzmienie pkt 4 ust. 2 art. 21, ale także dodano nowy ust. 3 art. 21, który wyłączał między innymi stosowanie przepisu art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. "a" wobec osób, które przedłożą dowody, że podczas zatrudnienia, pełnienia służby lub funkcji w strukturach, jednostkach i na stanowiskach, o których mowa w art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. "a" wykonywały wyłącznie zadania nie związane ze zwalczaniem organizacji oraz osób działających na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej. Łączna analiza przepisu art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. "a" i przepisu art. 21 ust. 3 pkt 2 ustawy o kombatantach wyraźnie wskazuje, że tzw. samooczyszczenie odnosiło się także do osoby, która była zatrudniona w strukturach Urzędów Bezpieczeństwa /Służby Bezpieczeństwa, Informacji Wojskowej/ i nie pełniła służby lub funkcji w tych strukturach. Wskazuje to, że zmiana art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. "a" ustawy o kombatantach, powołaną ustawą z dnia 25 kwietnia 1997 r., nie polegała na tym, ażeby ograniczyć krąg osób objętych tym przepisem wyłącznie do osób, które w ramach zatrudnienia w strukturach Urzędów Bezpieczeństwa /Służby Bezpieczeństwa, Informacji Wojskowej/ pełniły służbę lub funkcję, a tym samym wyłączyć z kręgu tych osób, osoby które były zatrudnione w tych strukturach na stanowiskach pomocniczych i nie pełniły służby lub funkcji. Nie jest możliwy do zaakceptowania pogląd, że ustawodawca w jednym przepisie /art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. "a"/ wyłącza z kręgu osób, które są pozbawione uprawnień osoby "tylko zatrudnione" w strukturach Urzędów Bezpieczeństwa /Służby Bezpieczeństwa, Informacji Wojskowej/, które nie pełniły służby lub funkcji w tych strukturach, a w kolejnym przepisie /art. 21 ust. 3 pkt 2/ wyłącza stosowanie art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. "a" wobec tych osób, jeżeli przedłożą dowody, że podczas zatrudnienia w tych strukturach wykonywały wyłącznie zadania nie związane ze zwalczaniem organizacji oraz osób działających na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej. Inaczej mówiąc przepis art. 21 ust. 3 pkt 2 ustawy o kombatantach, który niewątpliwie miał zastosowanie także do osób "tylko zatrudnionych" w strukturach Urzędu Bezpieczeństwa, ma sens w odniesieniu do tych osób, tylko wówczas, jeżeli osoby te są objęte przepisem art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. "a" ustawy o kombatantach. Tak też przepisy te rozumiał Trybunał Konstytucyjny, wskazując w wyroku z dnia 15 września 1999 r. K 11/99, że skreślenie w art. 21 ust. 3 ustawy o kombatantach punktu 2 jest zgodne z Konstytucją, ponieważ osoby nim objęte podlegają wyłączeniu ponieważ były zatrudnione, pełniły służbę lub funkcję w strukturach, jednostkach lub stanowiskach związanych ze stosowaniem represji. Skład rozpatrujący zgłoszoną wątpliwość prawną w całej rozciągłości podziela stwierdzenia Trybunału Konstytucyjnego zawarte w uzasadnieniach orzeczenia z dnia 15 lutego 1994 r., K 15/93 i wyroku z dnia 15 września 1999 r., K 11/99. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ podjął uchwałę jak w sentencji.