OPS 2/97

Naczelny Sąd Administracyjny z udziałem prokuratora Prokuratury Krajowej W. Skoniecznego w sprawie II SA/Gd 396/96 ze skargi Przedsiębiorstwa Handlowego "H." s.c. na rozporządzenie Wojewody (...) z dnia 21 grudnia 1995 r. w przedmiocie ograniczenia obrotu materiałami pirotechnicznymi, po rozpoznaniu w dniu 16 marca 1998 r. na posiedzeniu jawnym następujących wątpliwości prawnych przekazanych przez skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia 27 lutego 1997 r. do wyjaśnienia w trybie art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./: Czy wobec stwierdzenia, że akt prawa miejscowego został wydany z naruszeniem prawa, a wystąpiły okoliczności, o jakich mowa w art. 25a ust. 4 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej /Dz.U. nr 21 poz. 123 ze zm./, możliwe jest stwierdzenie, iż zaskarżony akt jest niezgodny z prawem? A jeśli nie, to jaka inna forma rozstrzygnięcia jest dopuszczalna w celu stwierdzenia w takich okolicznościach, że akt prawa miejscowego jest niezgodny z prawem? podjął następującą uchwałę: Postanowieniem z dnia 27 lutego 1997 r. skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodka Zamiejscowego w Gdańsku zwrócił się w trybie art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ do Prezesa tego Sądu o wyjaśnienie przez skład siedmiu sędziów wątpliwości prawnych występujących w sprawie, a zawierających się w pytaniu przedstawionym na wstępie uchwały. Wątpliwości powstały w związku ze skargą Przedsiębiorstwa Handlowego "H." s.c. /E.S. & H.K./ w B. na rozporządzenie porządkowe nr 321/95 Wojewody (...) z dnia 21 grudnia 1995 r. w sprawie ustanowienia czasowego ograniczenia obrotu artykułami pirotechnicznymi od 27 grudnia 1995 r. do 15 kwietnia 1996 r. W uzasadnieniu postanowienia skład orzekający podniósł w szczególności, że z jednej strony wykładnia gramatyczna art. 25a ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej /Dz.U. nr 21 poz. 123 ze zm./ nie pozostawia wątpliwości, iż nie jest możliwe stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego, który utracił moc przed wydaniem wyroku przez sąd, a nawet orzeczenie o jego niezgodności z prawem, z drugiej jednak strony brak możliwości zakwestionowania takiego aktu w jakiejkolwiek formie wydaje się nie do przyjęcia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przede wszystkim należy zauważyć, że stosownie do przepisów art. 49 ust. 1 i 2 cytowanej ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym skład orzekający może wystąpić do Prezesa Sądu o wyjaśnienie wątpliwości prawnych przez skład siedmiu sędziów ze względu na występujące sprawie istotne wątpliwości prawne. Skład orzekający podejmuje decyzję o wystąpieniu z takim wnioskiem w formie postanowienia /art. 49 ust. 3 ustawy o NSA/, z reguły wydawanego na rozprawie /art. 47 ust. 1 ustawy o NSA/. Postanowienie zawierające wniosek o wyjaśnienie wątpliwości prawnych powinno zawierać stosowne uzasadnienie, z którego wynikałoby, o jakie istotne wątpliwości prawne chodzi w rozpoznawanej sprawie. Aczkolwiek nie można negować istotnego charakteru wątpliwości prawnych wyłuszczonych w postanowieniu składu orzekającego w konkretnej sprawie, to jednak powstaje pytanie, czy wniosek o wyjaśnienie tych wątpliwości nie wychodzi poza zakres zagadnień mających znaczenie dla rozstrzyganej sprawy. Trzeba bowiem odróżnić sytuację, jaka występuje w sprawie rozpoznawanej przez skład orzekający, do której mają zastosowanie przepisy art. 25a ust. 4 pkt 1 ustawy o terenowych organach rządowej administracji ogólnej, od sytuacji, w których zastosowanie mają postanowienia art. 25a ust. 4 pkt 2 tej ustawy. Podstawowa różnica między stanami prawnymi objętymi regulacją art. 25a ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy o terenowych organach rządowej administracji ogólnej tkwi w skutkach prawnych, jakie one wywołują. Inaczej kształtują się skutki prawne wówczas, gdy nie stwierdza się nieważności przepisu prawa miejscowego, który utracił moc /art. 25a ust. 4 pkt 1 ustawy/, a inaczej wówczas, gdy nie stwierdza się nieważności przepisu prawa miejscowego, ponieważ nie jest to możliwe ze względu na upływ czasu określony w art. 25a ust. 4 pkt 2 ustawy. W tym drugim wypadku odstąpienie od stwierdzenia nieważności aktu normatywnego oznacza pozostawienie w obrocie prawnym aktu wadliwego, a w konsekwencji niebezpieczeństwo powielania wadliwości w drodze rozstrzygnięć indywidualnych wydawanych na jego podstawie. Takiego niebezpieczeństwa nie ma w wypadku aktu już nie obowiązującego. Jego zaskarżenie nie ma znaczenia z punktu widzenia bytu prawnego zakwestionowanego aktu prawa miejscowego, w momencie orzekania bowiem nie ma go już w obrocie prawnym. Ustawa o Naczelnym Sądzie Administracyjnym rozszerzyła kognicję Sądu przez poddanie jego właściwości rozpoznawania rozstrzygania skarg na akty terenowych organów administracji rządowej, stanowiące przepisy prawa miejscowego. Zasadnie w związku z tym można stwierdzić, że art. 16 ust. 1 pkt 5 tej ustawy tworzy wraz z kontrolą Trybunału Konstytucyjnego pełny system sądowej kontroli prawotwórczej działalności administracji publicznej. Ustawa o terenowych organach rządowej administracji ogólnej nie określa wprost przesłanek nieważności aktów prawa miejscowego, nie powinno jednak budzić wątpliwości, że chodzi tu o przesłankę, o której mowa w art. 21 ustawy o NSA: jest nią niezgodność aktu prawa miejscowego z prawem. Natomiast art. 25a ust. 4 pkt 1 ustawy o terenowych organach rządowej administracji ogólnej wprowadza negatywną przesłankę, której wystąpienie wyłącza możliwość stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego. Zgodnie z tym przepisem nie stwierdza się nieważności przepisu prawa miejscowego, jeżeli utracił on moc przed wydaniem wyroku przez Sąd. Wobec jednoznacznego w tym zakresie unormowania nie można szukać dodatkowych możliwości rozstrzygania o niezgodności przepisu prawa miejscowego z prawem, w szczególności przez stosowanie analogii do rozwiązań przyjętych w ustawie o samorządzie terytorialnym, a takie rozważania podjął skład orzekający występujący z wątpliwościami prawnymi. Jeśli chodzi o badanie legalności przepisów prawa miejscowego, ustawodawca stosował rozwiązania bardziej zbliżone do rozwiązań z ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. Przypomnijmy w związku z tym, że art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym /Dz.U. nr 102 poz. 643/ stanowi, iż Trybunał umarza postępowanie, "Jeżeli akt normatywny w zakwestionowanym zakresie utracił moc obowiązującą przed dniem wydania orzeczenia przez Trybunał". A zatem w naszym systemie prawnym ustawodawca dopuszcza takie sytuacje, że w obrocie prawnym będą funkcjonowały orzeczenia administracyjne /decyzje, postanowienia/ wydane na podstawie aktu normatywnego, który został zaskarżony do Sądu, ale orzekanie o jego nieważności zostało z woli ustawodawcy wyłączone uprawniony Sąd w tym postępowaniu nie mógł dokonać badania legalności takiego aktu. Rozwiązanie takie może budzić wątpliwości, ale z oczywistych względów to nie przez orzecznictwo sądowe, w drodze wątpliwych zabiegów interpretacyjnych, powinno się zmieniać stan prawny. Należy przy tym uwzględniać, iż orzeczenia administracyjne /decyzje, postanowienia/ wydane na podstawie takiego aktu normatywnego mogą być wzruszane przez Sąd, ponieważ Sąd może odmówić zastosowania aktu normatywnego, który jest niezgodny z ustawą. Pewne odstępstwa od tej reguły stosuje Trybunał Konstytucyjny, gdy ustala, że mimo utraty przez przepis mocy obowiązującej nadal jest możliwe zastosowanie uchylonego przepisu do jakiejkolwiek sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości: wówczas orzeka merytorycznie. Chodzi tu zatem o sytuacje, gdy treść normy derogującej czy też przejściowej nie pozwala odpowiedzieć na pytanie, czy uchylony lub zmieniony przepis utracił moc obowiązującą w tym znaczeniu, że nie może być w ogóle stosowany /W.5/94 - OTK 1994, cz. II, str. 171, U.4/95 - OTK ZU 1995, nr 1, str. 18/. Z taką sytuacją jednak nie mamy do czynienia w konkretnej sprawie. Powyższe uwagi zdają się znajdować potwierdzenie w treści art. 24 ustawy o NSA, gdzie określono sposób rozstrzygnięcia w przypadku stwierdzenia przez Sąd niezgodności przepisu prawa miejscowego z prawem /stwierdzenie nieważności w całości lub w części/ oraz skutki takiego orzeczenia dla bytu rozstrzygnięć indywidualnych wydanych na podstawie przepisu, w stosunku do którego orzeczono stwierdzenie nieważności /ust. 1 i 3/. Dodatkowo należy wskazać, że w przypadku przepisów prawa miejscowego zakres uprawnień organu nadzoru jest szerszy niż w przypadku przepisów gminnych. Są zatem dodatkowe instrumenty prawne, które mogą prowadzić do weryfikacji aktu w innym trybie niż tylko w drodze kontroli sądowej. W konkluzji tej części wywodów należy powiedzieć, iż ustalenie przez sąd administracyjny negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego, określonej w art. 25a ust. 4 pkt 1 ustawy o terenowych organach rządowej administracji ogólnej, uniemożliwia temu sądowi nie tylko orzekanie o stwierdzeniu nieważności takiego aktu, ale także orzekanie, że akt taki został wydany z naruszeniem prawa. W takich sytuacjach rozstrzygnięcia wymaga tylko problem, w jaki sposób Sąd ma załatwić sprawę. To zagadnienie jednak wykracza poza zakres przedstawionej wątpliwości prawnej. Sąd odmówił wyjaśnienia wątpliwości prawnych w pozostałym zakresie, albowiem negatywne przesłanki, których wystąpienie wyłącza możliwość stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego, wymienione w art. 25a ust. 4 pkt 2 i 3, nie występują w konkretnej sprawie rozpatrywanej przez Sąd. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym podjął uchwałę jak w sentencji.