OPS 5/02

Naczelny Sąd Administracyjny przy udziale Marii Kalocińskiej Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej delegowanego do Ministerstwa Sprawiedliwości w sprawie ze skargi Uzdrowiska K.-Z. Sp. z o.o. w K.-J. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 3 sierpnia 2000 r. (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2002 r. na posiedzeniu jawnym wątpliwości prawnej przekazanej przez skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia 12 marca 2002 r. I SA 1936/00 do wyjaśnienia w trybie art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./: czy ocena prawna wyrażona w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego I SA 1667/99 z dnia 30 sierpnia 2000 r., a dotycząca konieczności zawieszenia postępowania o zwrot nieruchomości do czasu rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu nadzorczym w odniesieniu do decyzji uwłaszczeniowej Wojewody W. (...) z dnia 23 października 1996 r. - na podstawie art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ wiąże Sąd w niniejszej sprawie? podjął następującą uchwałę: Przedstawiona do wyjaśnienia w trybie art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ wątpliwość prawna wyrażona w pytaniu przytoczonym w sentencji uchwały powstała w sprawie ze skargi Uzdrowiska K.-Z. Sp. z o.o. w K.-J. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 3 sierpnia 2000 r. (...). Występując o wyjaśnienie wątpliwości prawnej skład orzekający przytoczył w uzasadnieniu postanowienia z dnia 12 marca 2002 r. I SA 1936/00, w zakresie dotyczącym wyjaśnianego zagadnienia prawnego następujący stan faktyczny i rozważania prawne. Zaskarżoną decyzją z dnia 3 sierpnia 2000 r., wydaną po ponownym rozpoznaniu sprawy, Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia 20 kwietnia 2000 r., którą stwierdził nieważność decyzji Wojewody W. z dnia 23 października 1996 r. o nabyciu z mocy prawa, na podstawie art. 2 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 79 poz. 464 ze zm./, przez Przedsiębiorstwo Państwowe "Uzdrowisko Konstancin" prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w K.-J. przy ul. P. S. 18, oznaczonego jako działka nr 23, o powierzchni 20.045 m2 oraz własności budynków i urządzeń na tym gruncie, w części dotyczącej działek nr 150, 151 i 152 o powierzchni 10.081 m2. Podstawą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody W. z dnia 23 października 1996 r. na wniosek Wojciecha O., jednego ze spadkobierców byłej właścicielki nieruchomości przy ul. P. S. 18 w K.-J., w oparciu o przepis art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa, było między innymi ustalenie, że w toku postępowania o nabycie prawa użytkowania wieczystego gruntu oraz własności budynków i urządzeń na tym gruncie przez Przedsiębiorstwo, toczyło się już postępowanie o zwrot tej nieruchomości, na podstawie art. 69 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, na wniosek następców prawnych byłej właścicielki wywłaszczonej nieruchomości. Nabycie prawa użytkowania wieczystego gruntu oraz własności budynków i urządzeń na tym gruncie, na podstawie art. 2 ust. 1 powołanej ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie może naruszać praw osób trzecich. Tak więc w sytuacji, gdy poprzedni właściciel wywłaszczonej nieruchomości lub jego następcy prawni wystąpili o zwrot wywłaszczonej nieruchomości na podstawie art. 69 ust. 1 powołanej ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, stwierdzenie nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntu oraz własności budynków i urządzeń na tym gruncie przez Przedsiębiorstwo na podstawie art. 2 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 29 września 1990 r., przed rozstrzygnięciem sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, stanowi rażące naruszenie prawa. Rozpatrując skargę Uzdrowiska K.-J. Sp. z o.o. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 3 sierpnia 2000 r. skład orzekający podniósł, że w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości decyzją Wojewody W. z dnia 26 sierpnia 1999 r. postępowanie zostało umorzone jako bezprzedmiotowe z przyczyn określonych w art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Na skutek skargi Wojciecha O. następcy prawnego właścicielki wywłaszczonej nieruchomości Naczelny Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 30 sierpnia 2000 r. I SA 1667/99 uchylił decyzję Wojewody W. oraz organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wyraził stanowisko, że postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości na rzecz następców prawnych byłej właścicielki powinno być zawieszone na podstawie art. 97 par. 1 pkt 4 Kpa z uwagi na toczące się postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji stwierdzającej nabycie przez Przedsiębiorstwo prawa użytkowania wieczystego tej nieruchomości. Wynik postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej, rozstrzygającej o tym, czy Uzdrowisko K.-Z. nabyło prawo wieczystego użytkowania nieruchomości ma wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie o zwrot tej nieruchomości na rzecz następców prawnych poprzedniego właściciela. W tym stanie rzeczy skład orzekający powziął wątpliwość prawną co do tego, czy ocena prawna wyrażona w uzasadnieniu wyroku z dnia 30 sierpnia 2000 r. w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wiąże organy i Sąd także w rozpoznawanej sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji stwierdzającej nabycie prawa użytkowania wieczystego tej nieruchomości oraz własności budynków i urządzeń. Chodzi o ocenę prawną, według której rozpatrzenie sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości na rzecz następców prawnych byłego właściciela zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji stwierdzającej nabycie prawa użytkowania wieczystego tej nieruchomości oraz własności budynków przez Przedsiębiorstwo. Wątpliwość prawna sprowadza się do wykładni przepisu art. 30 ustawy o NSA, a w szczególności rozumienia pojęcia "sprawa" użytego w tym artykule. Określenie "Ocena prawna (...) wiąże w sprawie" może być rozumiane w ten sposób, że chodzi o sprawę, którą określa przedmiot decyzji, ale można je rozumieć szerzej, jako "sprawy, których przedmiot wykracza poza ramy zakreślone decyzją, lecz pozostaje w ścisłym związku procesowym bądź materialnoprawnym." Analizując to zagadnienie, z powołaniem się na orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, skład orzekający zwrócił uwagę, iż prezentowany jest pogląd, według którego do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy o zwrot nieruchomości nie można stwierdzić, że decyzja uwłaszczeniowa w odniesieniu do nieruchomości narusza prawa osób trzecich, a więc także poprzedniego właściciela nieruchomości lub jego następców prawnych. Wobec tego powstaje problem, czy odmienny pogląd wyrażony w wyroku Sądu w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wiąże Sąd w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej dotyczącej tej nieruchomości. Za takim związaniem i szerszym rozumieniem pojęcia "sprawa" użytym w przepisie art. 30 ustawy o NSA przemawia stanowisko Sądu Najwyższego wyrażone w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 lutego 1998 r. III RN 130/97 /OSNAPU 1999 nr 1 poz. 2/. Zdaniem składu orzekającego, gdyby zostało podzielone stanowisko Sądu Najwyższego wyrażone w tym wyroku, to należałoby przyjąć, że ocena prawna wyrażona w wyroku w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości "co do konieczności rozstrzygnięcia najpierw kwestii legalności decyzji uwłaszczeniowej - przed rozstrzygnięciem kwestii prejudycjalnej" wiąże Sąd w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej. Ocena legalności decyzji uwłaszczeniowej mogłaby jednak "odbywać się tylko na płaszczyźnie prawa procesowego". Naczelny Sąd Administracyjny rozważając przedstawioną wątpliwość prawną zważył, co następuje: Z uzasadnienia postanowienia składu orzekającego z dnia 12 marca 2002 r. wynika, iż podnoszone wątpliwości prawne związane są z problematyką dotyczącą wzajemnej relacji pomiędzy sprawą o zwrot wywłaszczonej nieruchomości na wniosek jej poprzedniego właściciela /jego następcy prawnego/ oraz sprawami o stwierdzenie nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntu, gdy sprawy te dotyczą tej samej nieruchomości. Zagadnienie to było już wyjaśniane w licznych orzeczeniach sądowych, które powołał skład orzekający, ale także w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 1999 r. OPS 15/98 /ONSA 1999 Nr 3 poz. 75/. W powołanej przez skład orzekający uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 27 stycznia 2000 r. III ZP 14/99 /OSNAPU 2000 nr 23 poz. 294/ również przyjęte zostało stanowisko, że orzeczenie o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, będącej przedmiotem użytkowania wieczystego nabytego przez państwową osobę prawną na podstawie art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, wymaga uprzedniego rozwiązania prawa użytkowania wieczystego /co obejmuje także stwierdzenie nieważności decyzji stwierdzającej nabycie tego prawa/. Jakkolwiek zagadnienie to zostało podjęte w uzasadnieniu postanowienia składu orzekającego, to jednak nie to zagadnienie zostało przedstawione jako istotna wątpliwość prawa wymagająca wyjaśnienia. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalone jest stanowisko, iż wyjaśnianie wątpliwości prawnych w trybie art. 49 ust. 2 ustawy o NSA obejmuje wyjaśnianie treści przepisów prawnych, które nasuwają istotne wątpliwości, od których wyjaśnienia zależy rozpoznanie sprawy. Wyjaśnianie treści przepisów prawnych dotyczy wskazanego przez skład orzekający przepisu /przepisów/ i polega na ustaleniu ich prawidłowego rozumienia w celu zrekonstruowania normy prawnej, która ma zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Wyjaśnianie w tym trybie wątpliwości prawnych nie może więc odnosić się do wyrażania stanowiska co do poszczególnych kwestii prawnych występujących w sprawie, które sprowadzają się do oceny, czy określony stan rzeczy wypełnia dyspozycję określonych przepisów prawnych. Należy przy tym podnieść, że rozstrzygające znaczenie dla określenia, jaka istotna wątpliwość prawna została przedstawiona do wyjaśnienia w trybie art. 49 ust. 2 ustawy o NSA, ma sentencja postanowienia składu orzekającego o wystąpieniu o wyjaśnienie wątpliwości prawnej. Jakkolwiek w uzasadnieniu postanowienia z dnia 12 marca 2002 r. o wyjaśnienie przez skład siedmiu sędziów wątpliwości prawnej, podniesione zostało szereg istotnych zagadnień prawnych, które mogą budzić istotne wątpliwości prawne, w tym także zagadnienie dotyczące znaczenia określenia "sprawa" użytego w art. 30 ustawy o NSA, to w sentencji tego postanowienia przedstawione zostało do wyjaśnienia zagadnienie, które sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy określona ocena prawna wyrażona we wskazanym wyroku NSA w konkretnej sprawie, wiąże Sąd w rozpoznawanej sprawie na podstawie art. 30 ustawy o NSA. Wyjaśnienie tak sformułowanego zagadnienia w drodze uchwały nie byłoby wyjaśnieniem treści przepisu prawnego, lecz stosowaniem przepisu prawnego do określonego stanu faktycznego. Byłoby to bowiem nie wyjaśnienie treści przepisów prawnych, ale wyrażenie stanowiska co do przesłanki, od której zależy rozstrzygnięcie rozpoznawanej sprawy. Z tych względów brak jest podstaw do podjęcia w trybie art. 49 ust. 2 ustawy o NSA uchwały wyjaśniającej wątpliwość prawną.