OPS 7/02

Naczelny Sąd Administracyjny przy udziale Marii Kalocińskiej prokuratora Prokuratury Apelacyjnej delegowanego do Ministerstwa Sprawiedliwości w sprawie ze skargi HDS "P." Sp. z o.o. w W. na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 lipca 2001 r. (...) w przedmiocie rozbiórki tymczasowego obiektu budowlanego po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2002 r. na posiedzeniu jawnym wątpliwości prawnej przekazanej przez skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia 6 marca 2002 r. IV SA 2552/01 do wyjaśnienia w trybie art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./: Czy budowa tymczasowego obiektu budowlanego wewnątrz istniejącego obiektu budowlanego wymaga uzyskania pozwolenia na budowę? podjął następującą uchwałę: Postanowieniem z dnia 6 marca 2002 r. skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego, na podstawie art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, wystąpił o wyjaśnienie przez skład siedmiu sędziów wątpliwości prawnej zawartej w pytaniu przytoczonym w sentencji uchwały. Wątpliwość prawna wyłoniła się na tle następującego stanu faktycznego sprawy: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. decyzją z dnia 14 marca 2001 r., na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126 ze zm./, nakazał HDS "P." Spółka z o.o. w S. dokonanie rozbiórki obiektu budowlanego - salonu sprzedaży /punktu sprzedaży prasy/, o wymiarach 5,30 m na 3,20 m, będącego w budowie, na tereniu hali dworca PKP w S. uznając, że jest to tymczasowy obiekt budowlany, wznoszony bez pozwolenia na budowę, co uzasadnia wydanie nakazu rozbiórki. Decyzją (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 lipca 2001 r., po rozpatrzeniu odwołania HDS "P." Spółki z o.o. w S., utrzymano w mocy decyzję organu I instancji. Zdaniem organu odwoławczego pawilon handlowy, budowany w hali dworcowej stanowi, w myśl art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego z 1994 r., tymczasowy obiekt budowlany, zaś brak pozwolenia na jego budowę uzasadnia orzeczenie nakazu rozbiórki, na podstawie art. 48 tego Prawa. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, skarżąca HDS "P." Spółka z o.o. w S., domagała się jej uchylenia zarzucając, iż konstrukcje wykonywane wewnątrz budynku nie wymagają uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Dlatego też brak było podstaw prawnych do wydania nakazu rozbiórki. Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpatrując skargę uznał, że w sprawie zachodzi istotna wątpliwość prawna sprowadzająca się do tego, czy budowa tymczasowego obiektu budowlanego, wewnątrz innego, istniejącego już obiektu budowlanego, wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Zdaniem składu orzekającego możliwe jest przyjęcie, iż punkt sprzedaży prasy stanowi tymczasowy obiekt budowlany, w rozumieniu art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego, podobnie jak strzelnice, kioski uliczne oraz pawilony sprzedaży ulicznej. Tymczasowe obiekty budowlane, zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 5 i 5a Prawa budowlanego, wyłączone są, ale tylko pod określonymi tam warunkami, z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Charakter budowanego punktu sprzedaży prasy zdaje się wskazywać, że do takiej inwestycji nie ma zastosowania art. 29 Prawa budowlanego. Można również bronić poglądu według którego tymczasowy obiekt budowlany, usytuowany wewnątrz istniejącego obiektu budowlanego stanowi element wyposażenia tego obiektu /w warunkach sprawy budynku dworca PKP/. W takim przypadku nie ma potrzeby uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Poza tym dokonywanie zmian wewnątrz obiektu budowlanego można rozpatrywać w kontekście przepisów rozdziału 6 Prawa budowlanego, a w szczególności art. 71. Powstanie tych wątpliwości, w ocenie składu orzekającego, uzasadnia wystąpienie o ich wyjaśnienie. Naczelny Sąd Administracyjny rozważając przedstawioną wątpliwość prawną zważył, co następuje: Przede wszystkim należy podnieść, iż przedstawiona w pytaniu wątpliwość prawna nie jest adekwatna do stanu faktycznego sprawy. Pojęcie obiektu budowlanego jest najszerszym pojęciem w Prawie budowlanym. W myśl bowiem art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, zwanej dalej Prawem budowlanym, przez obiekt budowlany należy rozumieć: budynek, budowlę oraz obiekt małej architektury. W świetle przytoczonej definicji obiektu budowlanego treść przedstawiona w pytaniu /czy budowa tymczasowego obiektu budowlanego wewnątrz istniejącego obiektu budowlanego wymaga uzyskania pozwolenia na budowę/ oznaczałaby w istocie konieczność udzielenia odpowiedzi, m.in. na pytania, czy konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę tymczasowego obiektu budowlanego: a/ wewnątrz istniejącego obiektu małej architektury, b/ wewnątrz istniejącego budynku, c/ wewnątrz istniejącej budowli/. To ostatnie pytanie byłoby zresztą niezrozumiałe zważywszy, że budowlą, w myśl art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, jest np. lotnisko, czy linia kolejowa/. Wątpliwość prawna wyrażona w pytaniu, już tylko z tego względu, nie jest adekwatna do stanu faktycznego sprawy i zapewne nie taka była intencja składu orzekającego, skoro dla rozstrzygnięcia sprawy ewentualnie znaczenie mogłaby mieć jedynie okoliczność, czy wykonywanie określonego rodzaju budowy wewnątrz istniejącego budynku wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Przede wszystkim jednak istota sprawy sprowadza się do zajęcia jednoznacznego stanowiska w podstawowej dla tej sprawy kwestii, a mianowicie, czym jest budowa punktu sprzedaży prasy /kiosku/, wznoszonego w hali dworca PKP, a więc czy tego rodzaju przedsięwzięcie może być w ogóle zakwalifikowane jako tymczasowy obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego, a następnie dopiero, czy podjęcie takiej budowy wewnątrz istniejącego budynku wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. W odniesieniu do tej ostatniej kwestii podniesiono w uzasadnieniu postanowienia z dnia 6 marca 2002 r., iż można bronić poglądu według którego na taką budowę zbędne jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Przy założeniu, że prowadzona przez skarżącą budowa jest budową odrębnego obiektu budowlanego można dodać, że trudną do przyjęcia byłaby koncepcja dopuszczająca możliwość istnienia dwóch samodzielnych pozwoleń na budowę /w odniesieniu do obiektu i obiektu wewnątrz niego/, gdyż trudna, a wręcz niemożliwa do rozwiązania byłaby kwestia wzajemnej między nimi relacji. Poza tym wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę obiektu /np. w drodze stwierdzenia nieważności, czy też wznowienia postępowania/ musiałaby oznaczać automatycznie wyeliminowanie z obrotu decyzji o pozwoleniu na budowę drugiego obiektu /wewnątrz istniejącego/, co byłoby zaprzeczeniem trwałości decyzji administracyjnych, w rozumieniu art. 16 Kpa. Co więcej, hipotetycznie rzecz ujmując, mogłoby dojść do sytuacji, gdy orzeczona zostałaby rozbiórka obiektu głównego a pozostałby obiekt wybudowany wewnątrz, jako wzniesiony zgodnie z odrębnym i samodzielnym pozwoleniem na budowę. Przykłady takie można by mnożyć, podobnie jak i to, że trudno sobie wyobrazić wydanie obligatoryjnej w tym przypadku decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla odrębnego obiektu, który ma być wzniesiony wewnątrz budynku /nie wiadomo co miałaby zawierać decyzja o warunkach zabudowy, zaś w konsekwencji podważałoby to racjonalność ustawodawcy/. Wszystkie te rozważania schodzą jednak na plan dalszy, skoro w sprawie brak jest jednoznacznego stanowiska składu orzekającego w podstawowej kwestii, a mianowicie, czy punkt sprzedaży prasy /kiosk/, wznoszony w hali dworca, jest w ogóle tymczasowym obiektem budowlanym. W ocenie składu orzekającego "możliwe jest przyjęcie", iż punkt sprzedaży prasy stanowi tymczasowy obiekt budowlany /podobnie jak strzelnice, kioski uliczne oraz pawilony sprzedaży ulicznej/, a także traktowanie takiego obiektu jako "spełniającego" kryteria tymczasowego obiektu budowlanego. Jest to więc założenie jedynie hipotetyczne, które jest wątpliwe także dla składu orzekającego występującego o wyjaśnienie wątpliwości prawnej. Przy tak przyjętych założeniach i sformułowaniu treści pytania obejmującego wątpliwości prawne nie wiadomo, czy w ocenie składu orzekającego kiosk /punkt sprzedaży prasy/, jest czy też nie jest tymczasowym obiektem budowlanym. Nie można wykluczyć możliwości przyjęcia takiego stanowiska przez skład orzekający, że kiosk /punkt sprzedaży prasy/, usytuowany w hali dworcowej, nie jest tymczasowym obiektem budowlanym. W takiej zaś sytuacji, hipotetycznie rzecz ujmując, wątpliwość podniesiona w pytaniu w ogóle nie wystąpi. Inaczej rzecz ujmując brak jednoznacznego stanowiska, czy kiosk wznoszony w istniejącym już budynku jest, czy też nie jest tymczasowym obiektem budowlanym, wyłącza możliwość wyjaśnienia wątpliwości prawnych dotyczących wymogu uzyskania pozwolenia na budowę takiego obiektu jako tymczasowego obiektu budowlanego. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalone jest stanowisko, iż wyjaśnianie wątpliwości prawnych w trybie art. 49 ust. 2 ustawy o NSA obejmuje wyjaśnianie treści tych przepisów prawnych, które w konkretnie ustalonych okolicznościach sprawy nasuwają istotne wątpliwości i od których wyjaśnienia zależy rozpoznanie sprawy. Wyjaśnianie w omawianym trybie wątpliwości prawnych nie może więc polegać na wyrażaniu stanowiska co do poszczególnych, czy też wszystkich kwestii wymagających rozstrzygnięcia w sprawie, jeżeli dotyczy to oceny, czy określony stan faktyczny wypełnia dyspozycję określonego przepisu. W ramach wyjaśniania wątpliwości prawnej nie byłoby zatem dopuszczalne, zajęcie przez skład powiększony stanowiska co do tego, czy wykonywanie w tej sprawie robót przez skarżącego jest wznoszeniem odrębnego tymczasowego obiektu budowlanego, aranżacją pomieszczeń w istniejącym już budynku, czy też dokonywaniem zmian w istniejącym budynku, które można już zakwalifikować jako jego przeróbkę. Należy przy tym wskazać, że rozstrzygające znaczenie dla określenia, jaka istotna wątpliwość prawna została przedstawiona do wyjaśnienia w trybie art. 49 ust. 2 ustawy o NSA, ma sentencja postanowienia składu orzekającego o wystąpieniu o wyjaśnienie wątpliwości prawnej. Z przytoczonych powyżej względów, a także z uwagi na podniesiony już uprzednio brak adekwatności pytania prawnego do stanu faktycznego sprawy, wyłączona jest możliwość podjęcia uchwały wyjaśniającej wątpliwości prawne w trybie art. 49 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.