OSK 1006/04

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski, Sędziowie NSA Małgorzata Stahl(spr.), Jan Paweł Tarno, Protokolant Edyta Pawlak, po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. C.-Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 stycznia 2004r. sygn. akt II SA/Łd 744/01 w sprawie ze skargi G. C.-Ł. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 12 marca 2001 r. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną, Wyrokiem z dnia 22 stycznia 2004 r.(sygn.akt II SA/Łd 744/01)Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu sprawy ze skargi G. C.-Ł. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 12 marca 2001 r.(Nr 147/2001) w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku gospodarczego – oddalił skargę. W uzasadnieniu wyjaśniono, że decyzją z dnia 17 października 2000 r., na podstawie art.48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89,poz.414 ze zm.)Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi nakazał G. C. Ł. rozbiórkę budynku gospodarczego. W wyniku odwołania skarżącej organ odwoławczy decyzją z dnia 12 grudnia 2000 r. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia gdyż nie ustalono daty wybudowania przedmiotowego budynku. W ponownym postępowaniu organ I instancji ustalił , że budowa budynku gospodarczego została rozpoczęta w roku 1994 a zakończona w 2000 r. i decyzją z dnia 23 stycznia 2001 r. nakazał rozbiórkę samowolnie wybudowanego murowanego budynku gospodarczego. Od decyzji tej wniosła odwołanie G.C.-Ł. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi ,po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia 12 marca 2001 r. utrzymał w mocy decyzję I instancji.W uzasadnieniu wyjaśnił, że na budowę przedmiotowego budynku wymagane było pozwolenie na budowę a zgodnie z art.48 pow.ustawy ,właściwy organ nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. G. C.-Ł. zaskarżyła tę decyzję do Sądu. W skardze wnosiła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, wyjaśniła że budowa była prowadzona w latach 1994-2000 a ona uzyskała informację , że na taką budowę pozwolenie nie jest potrzebne. Jest współwłaścicielką gospodarstwa rolnego, wzniesiony budynek stanowi obiekt gospodarczy związany z produkcją rolną, uzupełnia zabudowę zagrodową w ramach działki siedliskowej i spełnia przesłanki z art.29 ust.1 pkt 1 Prawa budowlanego.Do skargi dołączyła odpis aktu małżeństwa zawartego przez skarżącą z B. Ł. oraz wypis aktu notarialnego dotyczącego umowy darowizny z dnia 18 grudnia 1996 r. nieruchomości rolnej na rzecz Bogdana Łaskiego. W odpowiedzi na skargę wnoszono o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę wyjaśnił, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w sposób o jakim mowa w ar.145 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi(Dz.U. Nr 153, poz. 1270). Inwestycja została zakończona pod rządem przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r.,Nr 106,poz.1126).W myśl art.28 tej ustawy roboty budowlane można rozpocząć na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem ar.29 i 30.Z treści tych przepisów wynika, że budowa budynku gospodarczego wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Podobne uregulowania zawierała ustawa z dnia 24 października 1974 r.Prawo budowlane(Dz.U.Nr 38,poz.29 ze zm.),pod rządem której skarżąca przystąpiła w 1994 r. do budowy przedmiotowego obiektu. Ponieważ inwestycja została zakończona w 2000 r. w myśl art.103 ust.2 Prawa budowlanego z 1994 r.w sprawie miała zastosowanie sankcja przewidziana w art.48 tej ustawy, mająca charakter obligatoryjny a tym samym decyzja była zgodna z prawem. Sąd wskazał także że argumenty skargi dotyczące braku obowiązku uzyskania pozwolenia z uwagi na charakter obiektu nie są zasadne , bo nawet gdyby przyjąć że budowa wymagała zgłoszenia( co nie miało miejsca w sprawie)to i tak zgłoszenia takiego nie było a wymiary budynku przekraczały parametry, o których mowa w art.29 ust.1 pkt 1 lit.a pow.ustawy. Pełnomocnik G.C.-Ł. adw.A.D. wniósł skargę kasacyjną od wskazanego wyroku, zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i zarzucając 1/naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art.7,8,77 § 1 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie w całości materiału zgromadzonego w sprawie, w szczególności nieustosunkowanie się do twierdzeń skargi oraz 2/niewłaściwe zastosowanie art.48 Prawa budowlanego pomimo braku podstaw do jego zastosowania, z uwagi na to że skarżąca działała w usprawiedliwionym okolicznościami błędzie, co do braku konieczności uzyskania pozwolenia na budowę spornego obiektu. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik podniósł ,że organy administracji nie wyjaśniły w sposób wyczerpujący w jakim zakresie wzniesiony budynek nie spełnia wymogów określonych prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny oparł się na budzących wątpliwości ustaleniach dokonanych przez organy nadzoru budowlanego. Ustalenia co do wielkości obiektu były dokonane pod nieobecność skarżącej ,która nie mogła się w tej sprawie wypowiedzieć i nie zgadzała się z ustaleniami protokółu. W skardze wskazano, że budynek ma wymiary 30 m2 i wysokość nie przekraczającą 2,5 m a tym samym spełnia wymogi z art.29 Prawa budowlanego. Przyjęcie przez Sąd spornych ustaleń pozostających w sprzeczności ze wskazanymi przez skarżącą stanowi kolejne naruszenie przepisów postępowania i nie przyczyniło się do pogłębienia zaufania skarżącej do organów Państwa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się ponadto, że niejasności w prawie nie mogą być interpretowane na niekorzyść podmiotu, któremu zarzuca się brak respektowania obowiązków a ustalenia znajdujące potwierdzenie w materiale dowodowym ale nie kompletnym są dowolne. Skarżąca dysponowała pozwoleniem na budowę budynku mieszkalnego a wiosną 1994 r. rozpoczęła inwestycję w postaci przybudówki do tego budynku. Skarżąca zwracała się o wyjaśnienie czy potrzebne jest w tej sytuacji pozwolenie ale uzyskała odpowiedź , że pozwolenie nie jest konieczne. W tej sytuacji kontynuowała inwestycję, zgodnie ze sztuką budowlaną i na terenie przeznaczonym pod takie inwestycje. Sąd błędnie przyjął ,że w sprawie ma zastosowanie art.48 Prawa budowlanego bo budowa budynku mieszkalnego była oparta na pozwoleniu na budowę a przedmiotowa inwestycja stanowiła jedynie rozbudowę istniejącego budynku z przeznaczeniem na cele gospodarcze. Zakres robót prowadzonych bez pozwolenia w sytuacji tak drastycznej sankcji powinien być ustalony wnikliwie w celu zbadania zakresu robót prowadzonych bez pozwolenia i oceny czy można nakazać rozbiórkę części obiektu bez uszczerbku dla całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art.48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r.,Nr 106,poz.1126) ,w brzmieniu wówczas obowiązującym wprowadzał obligatoryjny nakaz rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Ustaleniom faktycznym stanowiącym podstawę wyroku nie można zarzucić dowolności i niekompletności, tym bardziej że zarzut nieuczestniczenia skarżącej w postępowaniu wyjaśniającym był zasadny tylko w pierwszym postępowaniu przed organem I instancji a po uchyleniu zapadłej w nim decyzji skarżąca uczestniczyła w postępowaniu wyjaśniającym i podpisywała protokół. Przedmiotem sprawy nie było wybudowanie budynku mieszkalnego, które nastąpiło w oparciu o pozwolenie na budowę( co jest faktem w sprawie niekwestionowanym) ale rozpoczęta wiosną 1994 r. a zakończona w 2000 r. budowa budynku gospodarczego ,pozwoleniem nie objęta. Stosownie do art.28 pow.ustawy roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art.29 i 30.W artykule 29 zawarte są zwolnienia od tego obowiązku. Zwolnienie określonych obiektów i robót budowlanych z obowiązku uzyskania pozwolenia( a skarżąca powoływała się właśnie na tę okoliczność) nie oznaczało jednak iż budowa takich obiektów może być wykonywana swobodnie. W myśl bowiem art.30 budowa o jakiej mowa w art.29 ust.1 pkt 1,2,4,5a,9 i 10 oraz wykonywanie robót budowlanych wymienionych w art.29 ust.2 pkt 1-7 i 10 wymagała zgłoszenia właściwemu organowi. W razie wybudowania obiektu lub wykonywania robót bez wymaganego ustawą zgłoszenia przepis art.48 przewidywał sankcję taką samą jak przy braku pozwolenia. Przede wszystkim jednak Sąd zasadnie przyjął, że w sprawie wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę .W myśl art.3 pkt 7 Prawa budowlanego przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę oraz przebudowę obiektu budowlanego i wszystkie te prace są związane z obowiązkiem uzyskiwania pozwolenia lub zgłoszenia .Nałożenie sankcji z art. 48 Prawa budowlanego, istotnie bardzo represyjnej, miało – w ówczesnym stanie prawnym - charakter obligatoryjny .Podstawę nałożenia sankcji w postaci nakazu rozbiórki stanowiło, co jest regułą przy sankcjach administracyjnych, naruszenie przepisu art.28 i 30 pow.ustawy a jej zastosowanie nie wymagało badania stopnia zawinienia i rozważania okoliczności usprawiedliwiających. Powołany przepis nie dawał organom nadzoru budowlanego możliwości odstąpienia od zastosowania przewidzianej w nim sankcji. Z uwagi na powyższe zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu art.48 Prawa budowlanego nie jest zasadny. Niezasadny jest także zarzut naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, dotyczących postępowania dowodowego którego – co do zasady – sąd administracyjny nie prowadzi i w postępowaniu przed którym powołane przepisy nie mają zastosowania [Sąd, co jasno wskazano w uzasadnieniu, stosował zgodnie z przepisem art.97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi(Dz.U. Nr 153,poz.1271 ze zm.)- przepisy ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi(Dz.U. Nr 153,poz.1270)].Zarzut nieustosunkowania się do twierdzeń skarżącej zawartych w skardze w sytuacji gdy Sąd odniósł się do kwestii czasu rozpoczęcia i zakończenia budowy, ocenił stan prawny i faktyczny nie tylko od rządem przepisów obowiązujących w dacie zakończenia budowy ale także wcześniejszych a także odniósł się do okoliczności podniesionych w skardze a nie mających znaczenia prawnego w rozpatrywanej sprawie – nie mógł być uznany za zasadny, tym bardziej że nie wskazano jakie przepisy postępowania sądowego w tym zakresie zostały naruszone a Naczelny Sąd Administracyjny dokonuje kontroli w granicach skargi kasacyjnej . Zważywszy zatem , że skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi(Dz.U.Nr153,poz.1270)orzeczono jak w sentencji.