OSK 1029/04

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Rausz, Sędziowie NSA Janina Antosiewicz (spr), Andrzej Gliniecki, Protokolant Maria Połowniak, po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Waldemara M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 14 kwietnia 2004 r. sygn. akt 3/II SA/Lu 1321/03 w sprawie ze skargi Waldemara M. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w L. z dnia 22 września 2003 r. (...) w przedmiocie kary dyscyplinarnej wydalenia ze służby 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania 2. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji w L. na rzecz skarżącego Waldemara M. kwotę 150 zł /sto pięćdziesiąt/, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2004 r. 3/II SA/Lu 1321/03 oddalił skargę Waldemara M. od orzeczenia dyscyplinarnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w L. z 23 września 2003 r. o wydaleniu sierżanta szt. Waldemara M. ze służby wydanego na podstawie par. 1 pkt 3 i par. 32 ust. 1 i 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 19 grudnia 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu udzielania wyróżnień oraz przeprowadzania postępowania dyscyplinarnego /Dz.U. 1998 nr 4 poz. 14/. W uzasadnieniu wyroku Sąd przywołał podane w orzeczeniu dyscyplinarnym Komendanta Miejskiego Policji motywy, iż sierżant szt. Waldemar M. został uznany za winnego tego, że w dniu 2 września 2002 r. w L., działając wspólnie i w porozumieniu z ustalonymi osobami, w celu osiągnięcia korzyści majątkowej, jako asystent Zespołu Dyżurnych Sekcji Prewencji KMP w L., przekroczył swoje uprawnienia w ten sposób, że po wcześniejszym uzgodnieniu z ustalonymi osobami skierował patrol policji do wykonania czynności związanych z kolizją drogową, wiedząc, że została ona uzgodniona przez jej uczestników, czym pomógł ustalonym osobom w wyłudzeniu odszkodowania z tytułu ubezpieczenia pojazdów marki Renault Laguna (...) i marki Toyota Avensis (...) w kwocie 36.000 zł na szkodę TU "S." w W. - Ekspozytura w L., tj. popełnienia przestępstwa określonego w art. 231 par. 1 Kk i art. 18 par. 3 Kk w związku z art. 286 par. 1 Kk w zw. z art. 11 par. 2 Kk. Orzeczenie o ukaraniu wydane przez organ I instancji organ odwoławczy uznał za uzasadnione w świetle zeznań świadków, zaś wymierzenie kary przed wydaniem wyroku za popełnione przestępstwa treścią par. 21 ust. 2 rozporządzenia, który pozwalał na takie rozstrzygnięcie, gdy zachodziła oczywistość czynu, a jego charakter i okoliczności nie pozwalały na pozostawienie funkcjonariusza w służbie. Oddalając skargę Waldemara M. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie niniejszej stanowił art. 139 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. /Dz.U. 2000 nr 101 poz. 1092 ze zm./ oraz wydane na jego podstawie rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 grudnia 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu udzielania wyróżnień oraz przeprowadzania postępowania dyscyplinarnego w stosunku do policjantów /Dz.U. 1998 nr 4 poz. 14/. Orzeczenie Komendanta Miejskiego Policji wydane zostało dnia 18 lipca 2003 r., zaś zaskarżone orzeczenie Komendanta Wojewódzkiego Policji w L. dnia 23 września 2003 r. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 8 października 2002 r. w sprawie K 36/00 /Dz.U. nr 176 poz. 1457/ stwierdził, że art. 139 ust. 2 ustawy o Policji w części dotyczącej postępowania dyscyplinarnego jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji. Ustalił jednocześnie, że wskazany wyżej art. 139 ust. 2 traci moc obowiązującą z dniem 30 września 2003 r. Oznacza to, że rozporządzenie Ministra Administracji i Spraw Wewnętrznych z dnia 19 grudnia 1997 r. również utraciło moc z dniem 30 września 2003 r. Ustalona w wyroku Trybunału Konstytucyjne późniejsza data utraty mocy obowiązujących przepisów powołanego wyżej rozporządzenia spowodowana była faktem, iż uchylenie tychże przepisów ze skutkiem natychmiastowym, spowodowałoby lukę w prawie i niemożność prowadzenia postępowań dyscyplinarnych wobec funkcjonariuszy Policji do zmiany stanu prawnego /patrz - uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 października 2002 r. K 36/00/. Zdaniem Sądu treść art. 190 ust. 1 Konstytucji nie pozostawia wątpliwości co do tego, że powszechnie obowiązująca moc orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego oznacza związanie nimi wszystkich sądów, a więc także Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Podnieść należy, że późniejszy termin utraty mocy obowiązującej powołanych wyżej przepisów ustalony został przez Trybunał Konstytucyjny w oparciu o art. 190 ust. 3 Konstytucji. W okolicznościach sprawy niniejszej Sąd przyjął pogląd o prospektywnej /ex nunc/ mocy orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego odraczających na przyszłość utratę mocy obowiązujących przepisów procesowych w zakresie postępowania dyscyplinarnego policjantów /por. Katarzyna Gonera, Ewa Łętowska "Art. 190 Konstytucji i jego konsekwencje w praktyce sądowej" - Państwo i Prawo 2003 zeszyt 3/. W zaskarżonym wyroku Sąd wyraził pogląd, iż brak było podstaw do zastosowania art. 145a par. 1 Kpa i uchylenia zaskarżonego orzeczenia dyscyplinarnego na podstawie art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "a" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270/, jak o to wnosił skarżący, który równocześnie ze skargą do NSA w sprawie niniejszej skierował do Komendanta Wojewódzkiego Policji w L. odrębny wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145a par. 1 Kpa /rozpoznany przez organ pierwszej instancji - okoliczność bezsporna przyznana przez strony/. Zdaniem Sądu analiza akt sprawy i przeprowadzonego postępowania wskazuje, że nie można dopatrzyć się naruszenia, które miało wpływ na wynik sprawy, przepisów powołanej ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji oraz powołanego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 grudnia 1997 r. Kontrola Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nad orzeczeniami wydanymi w ramach swobodnego uznania w postępowaniu dyscyplinarnym jest z natury rzeczy ograniczona, bowiem Sąd bada jedynie czy podmiot wydający orzeczenie nie przekroczył granic swobodnego uznania i czy zachował obowiązującą procedurę. Zaprezentowana przez organy administracyjne ocena zgromadzonego materiału dowodowego nie przekracza granic swobodnego uznania, a Sąd nie mógł badać stopnia winy i kary, które mieszczą się w granicach swobodnego uznania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Waldemar M. działający za pośrednictwem adw. Z. W. i zaskarżając wyrok w całości zarzucił naruszenie prawa materialnego - art. 190 ust. 3 Konstytucji przez błędną wykładnię tego przepisu w drodze przyjęcia, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 8 października 2002 r. w sprawie K 36/00 ma charakter prospektywny w sytuacji gdy z uzasadnienia wyroku wynika, że Trybunał nie zgodził się by akt podustawowy regulował tak istotne materie z punktu widzenia gwarantowanych konstytucyjnie praw jednostki, jak kształtowanie zasad postępowania dyscyplinarnego, wymierzania w nim kar oraz właściwości organów, a nadto naruszenie art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "a" ustawy z 30 sierpnia 2002 r. w zw. z powołanymi wcześniej przepisami prawa materialnego, w sytuacji gdy uznanie za niezgodne tych przepisów z Konstytucją stanowi podstawę do wzruszenia decyzji w trybie art. 145a Kpa. Skarżący wniósł o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. W obszernym uzasadnieniu z powołaniem się na argumentację zamieszczoną w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego i literaturze prawniczej strona wywodzi, iż treść tego wyroku winna zostać uwzględniona zarówno przez organy prowadzące postępowanie dyscyplinarne jak i sąd orzekający w sprawie. W doktrynie dominuje pogląd, iż orzeczenia TK stwierdzające niezgodność z Konstytucją aktu prawnego mają moc wsteczną i skutkują przyjęcie, że akt taki jest niekonstytucyjny od chwili jego uchwalenia. Powyższe oznacza, iż mimo przepisu art. 190 ust. 3 Konstytucji pozwalającego określić datę utraty mocy obowiązującego aktu prawnego inną niż data ogłoszenia, okoliczności konkretnego przypadku mogą uzasadniać wybór takiego następstwa utraty mocy aktu prawnego, które rozciągać się będzie także wstecz /wyrok SN z 30.01.2002 r. V CA 1/02 - Lex nr 56019/. Wspiera ten argument przepis art. 190 ust. 4 Konstytucji, dopuszczający wznowienie postępowania. W tej sytuacji gdy istnieje podstawa do wzruszenia prawomocnej decyzji w oparciu o art. 145a Kpa, organy wiedzą o niekonstytucyjności aktu prawnego, a postępowanie administracyjne bądź sądowe jest w toku organy winny wstrzymać się z decyzją do czasu utraty mocy obowiązującej przepisów, względnie pojawienia się nowych reguł prawnych. W postanowieniu z 7 grudnia 2000 r. III ZP 27/00 Sąd Najwyższy przyjął, iż akt normatywny uznany przez TK za niekonstytucyjny nie powinien być stosowany przez Sąd jedynie do stanów faktycznych sprzed ogłoszenia orzeczenia Trybunału. W niniejszej sprawie powołany wyrok Trybunału zapadł gdy postępowanie dyscyplinarne toczyło się. Wykładnia mocy wiążącej wyroków Trybunału dokonana przez Sąd jest błędna także i dlatego, iż luka prawna i tak zaistniała w tych sprawach, bowiem akt prawny przestał obowiązywać 30 września 2003 r., zaś nowa regulacja w tym przedmiocie /wprowadzona nowelą z 29.10.2003 r. weszła w życie dopiero z dniem 29 listopada 2003 r. Skarżący powołuje się na złożony do organów wniosek o trybie art. 145a Kpa mający charakter uznaniowy, jednakże sąd administracyjny, dokonujący kontroli działalności administracji publicznej w oparciu o art. 1 par. 1 i następne ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ma obowiązek badania legalności decyzji. Zatem w dacie wydania decyzji uznane za niekonstytucyjne przepisy nie powinny być stosowane. Odmienne rozumienie wskazanych regulacji prowadziłoby do różnicowania sytuacji prawnej podmiotów, w stosunku do których przy identycznym stanie faktycznym mogłyby zapaść dwa różne orzeczenia, co naruszałoby zasadę wyrażoną w art. 2 Konstytucji. Gdyby postępowanie dyscyplinarne wobec skarżącego zakończyło się po 30 września 2003 r., miałyby do niego zastosowanie nowe, korzystniejsze regulacje wprowadzone nowelą do ustawy o Policji z 29 października 2003 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zawiera usprawiedliwione podstawy. W sprawie pozostaje niesporne, iż podstawę materialnoprawną zaskarżonych orzeczeń dyscyplinarnych stanowiły przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 19 grudnia 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu udzielania wyróżnień oraz przeprowadzania postępowania dyscyplinarnego /Dz.U. 1998 nr 4 poz. 14/, które zostało wydane na podstawie delegacji zamieszczonej w art. 139 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. Przepis ten upoważniał ministra właściwego do spraw wewnętrznych do określenia w drodze rozporządzenia szczegółowych zasad i trybu przeprowadzania postępowań dyscyplinarnych, wymierzania w nich kar i ich wykonywania, odwoływania się od wymierzonych kar, a także właściwość przełożonych w tych sprawach. Wobec orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 8 października 2002 r. K 36/00 /Dz.U. nr 176 poz. 1457/, że art. 139 ust. 2 ustawy o Policji w części dotyczącej postępowania dyscyplinarnego jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji i utraty jego mocy w z dniem 30 września 2003 r. z tym dniem utraciło również moc rozporządzenie wykonawcze MSWiA z dnia 19 grudnia 1997 r. Zgodnie bowiem z art. 190 ust. 1 Konstytucji orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. W myśl art. 190 ust. 3 Konstytucji wchodzą one w życie z dniem ogłoszenia. Trybunał może jednak określić inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego - jak miało to miejsce w omawianym przypadku. Z momentem utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, dotyczące tego aktu, stanowią - stosownie do art. 190 ust. 4 Konstytucji - podstawę od wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. W przypadku orzeczeń dyscyplinarnych, taką przesłankę wznowienia stanowił przepis art. 145a par. 1 Kpa, zaś po nowelizacji ustawy o Policji ustawą z 29 października 2003 r. /Dz.U. nr 192 poz. 1873/ przepis art. 135r ust. 2 ustawy o Policji. W przedmiotowej sprawie orzeczenia dyscyplinarne zostały wprawdzie wydane jeszcze przed utratą mocy obowiązującej przepisów rozporządzenia z 19 grudnia 1997 r., lecz już po ogłoszeniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego, natomiast Sąd pierwszej instancji wyrokował już wówczas gdy akt ten utracił moc. Wojewódzki Sąd Administracyjny stosując powyższe przepisy nie mógł więc oceniać legalności decyzji wydanej na podstawie przepisów aktu wykonawczego, który już w dacie wydania decyzji został uznany za niekonstytucyjny, lecz wyrokiem winien uchylić decyzję na podstawie art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "b" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./, a więc w oparciu o podstawę wznowieniową. Wymieniona w art. 135r ust. 2 ustawy o Policji przesłanka, identyczna jak w art. 145a par. 1 Kpa, różni się tym od przewidzianych w art. 145 par. 1 Kpa iż z reguły nie występuje ona przed wydaniem decyzji, a powstaje dopiero po jej wydaniu. Sytuacja w niniejszej sprawie przedstawiała się tak, iż orzeczenia dyscyplinarne zostały wydane już po ogłoszeniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego, natomiast oceny legalności zaskarżonych decyzji Sąd Wojewódzki dokonywał, gdy zarówno przepis art. 139 ust. 2 jak i wydany na jego podstawie akt wykonawczy już utraciły moc. W orzecznictwie wobec trudności interpretacyjnych, jakie stwarzał przepis art. 190 ust. 1 Konstytucji Sąd Najwyższy w postanowieniu z 7 grudnia 2000 r. /III ZP 27/00 - OSNAPU 2001 nr 10 poz. 331/ i w uchwale III ZP 30/00 /OSNAPU 2001 nr 23 poz. 685/ po rozważeniu różnych możliwych interpretacji przyjął, że najbardziej właściwą jest przyjęcie, iż akt normatywny traci moc obowiązującą jedynie na przyszłość, a więc /a contrario/ jego moc obowiązująca rozciąga się na stany faktyczne powstałe przed ogłoszeniem orzeczenia trybunalskiego. Z uwagi na zawarte w tym orzeczeniu autorytatywne stwierdzenie, że akt ten pozostaje w sprzeczności z aktem prawnym wyższego rzędu nie powinien być przez sądy stosowany do określonego stanu faktycznego. Innymi słowy od momentu ogłoszenia orzeczenia Trybunału /przy uwzględnieniu przypadków ustalenia innego terminu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego przez sam Trybunał/ dany akt normatywny /przepis/ obowiązuje, ale nie może być w konkretnych sprawach przez sąd stosowany /por. także wyrok SN z 18 kwietnia 2002 III RN 4/04 - OSNAPU 2003 nr 2 poz. 25/. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę podzielając ten pogląd równocześnie stwierdza, iż naruszającym przepisy prawa materialnego i procesowego było dokonywanie oceny legalności zaskarżonych decyzji w oparciu o przepisy niekonstytucyjnego i nieobowiązującego już w dacie wyrokowania rozporządzenia z dnia 19 grudnia 1997 r. i oddalenie skargi, podczas gdy zachodziła przesłanka z art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "b" uzasadniająca uchylenie decyzji z przyczyny wznowieniowej. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok - art. 185 par. 1, orzekając o kosztach w oparciu o przepis art. 203 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.