OSK 1040/04

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Borkowska /spr./, Sędziowie NSA Małgorzata Stahl, Edward Janeczko, Protokolant Urszula Radziuk, po rozpoznaniu w dniu 1 lutego 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółki Akcyjnej Centrum "C." w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 marca 2004 r. sygn. akt I SA 1311/02 w sprawie ze skargi Spółki Akcyjnej Centrum "C." w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 4 kwietnia 2002 r. (...) w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną. OSK 1040/04 UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 11.03.2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Centrum "C." Spółki Akcyjnej w W., na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej umarzającej na podstawie art. 138 par. 1 pkt 3 Kpa postępowanie odwoławcze - skargę oddalił. W uzasadnieniu ww. rozstrzygnięcia sąd administracyjny stwierdził co następuje. Wojewoda M. decyzją z dnia 29.11.2001 r. wydaną na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, stwierdził nabycie z mocy prawa przez Dzielnice Gminę W.-Ż., prawa własności nieruchomości położonej w W. przy ul. E. nr działki 134. Od powyższej decyzji wniosło odwołanie Centrum "C." Spółka Akcyjna w W. Zdaniem odwołującej się spółki ma ona interes prawny do występowania w postępowaniu komunalizacyjnym. Uprawnienia do przedmiotowej nieruchomości wywodzi z treści zarządzenia nr 32 Ministra Przemysłu Maszynowego z dnia 18.10.1978 r. - w sprawie utworzenia przedsiębiorstwa państwowego, z decyzji Urzędu Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 30.08.1978 r. o ustaleniu warunków realizacji inwestycji budowlanej, decyzji Urzędu Dzielnicowego W.-W. z dnia 15.07.1975 r. o wywłaszczaniu na rzecz Państwa z wniosku "U." Ośrodka Naukowo-Produkcyjnego Materiałów Półprzewodnikowych w W. nieruchomości, z której wydzielona została przedmiotowa działka, decyzji z dnia 2.04.1981 r. o ustaleniu Centrum w W., lokalizacji inwestycji czasowej do 1990 r. na pracownicze ogródki działkowe przy ul. W 133,a także protokołu nr 1 o przekazaniu w 1978 r. przez Zjednoczenie Przemysłu Podzespołów i Materiałów Elektronicznych "U.-E.", Ośrodka Naukowo-Produkcyjnego Materiałów Półprzewodnikowych, do Centrum. "Z treści ww. dokumentów oraz następstwa prawnego po wymienionych w tych dokumentach poprzednikach prawnych, będących nieprawnie od lat osiemdziesiątych użytkownikami spornej działki wynika, iż nabyła ona prawo zarządu tej nieruchomości z mocy przepisów ustawy z dnia 29.04.1985 r. o gospodarce gruntami (...) przekształcone następnie ex lege z dniem 5.12.1990 r. - w prawo użytkowania wieczystego na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29.09.1990 r. - o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w powiązaniu z art. 200 ust. 1 w zw. z art. 233 ustawy z dnia 21.09.1007 r. - o gospodarce gruntami". Ponadto skarżąca spółka zarzuciła kwestionowanej decyzji naruszenie prawa przez pominięcie przy orzekaniu art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z 10.05.1990 r. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa uznając, że odwołującej się spółce nie przysługuje przymiot strony, na zasadzie art. 138 par. 1 Kpa umorzyła postępowanie odwoławcze. W ocenie organu odwoławczego, skoro niniejsze postępowanie dotyczy komunalizacji mienia, to stronami tego postępowania są przede wszystkim Skarb Państwa i właściwa gmina. Inny podmiot może domagać się dopuszczenia do udziału w sprawie, jeżeli wykaże, iż przysługuje mu tytuł prawnorzeczowy do komunalizowanego mienia. Z przedłożonych przez odwołującą się spółkę dokumentów nie wynika, aby ona jak również jej poprzednicy prawni posiadali tego rodzaju tytuł do skomunalizowanej działki. Z art. 34 Kc - w brzmieniu wówczas obowiązującym oraz ustaloną w orzecznictwie komunalizacyjnym zasadą, mieniem należącym do rad nadzorczych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, były te prawa majątkowe Skarbu Państwa, które nie znajdowały się pod zarządem innych niż Państwo, państwowych osób prawnych. Państwowe jednostki organizacyjne uzyskiwały w zarząd grunty Skarbu Państwa w trybie art. 38 ust. 2 ustawy z 29.04.1985 r. o gospodarce gruntami (...), ewentualnie wcześniej na podstawie ustawy z 14.07.1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach /Dz.U. 1961 nr 32 poz. 159 /użytkowanie, które potem przeszło w zarząd/. Z ww. przepisów wynika, że "zarząd nieruchomością był wtedy ustanawiany w drodze decyzji terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, albo za zezwoleniem tego organu na podstawie umowy o przekazaniu nieruchomości między podstawowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Odwołująca spółka nie wykazała, aby którykolwiek z jej poprzedników prawnych miał prawidłowo ustanowiony zarząd sporną nieruchomością. Skoro przedmiotowe mienie nie należało do tego rodzaju jednostek, nie można mówić o naruszeniu w decyzji I instancji art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. W złożonej od przedstawionej wyżej decyzji skardze do sądu administracyjnego, skarżąca spółka domagając się uchylenia kwestionowanej decyzji podniosła, że przedstawione przez nią do akt sprawy dokumenty wskazują na to, iż nabyła ona z mocy prawa na podstawie art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 29.04.1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, prawo zarządu, które z dniem 5.12.1990 r. przekształciło się w prawo użytkowania wieczystego. Stąd też przysługują jej prawa do przedmiotowej nieruchomości, które powinny być uwzględnione w postępowaniu komunalizacyjnym wobec czego ma interes prawny do występowania w niniejszej sprawie. Odnosząc się do zarzutów skargi, sąd administracyjny stwierdził, iż nie są one trafne. W orzecznictwie sądu administracyjnego, utrwalony został pogląd, że "przedmiot postępowania komunalizacyjnego wyznacza krąg uczestniczących w nim podmiotów. Określające status strony w tym postępowaniu uprawnienia lub obowiązki, o których mowa w art. 28 Kpa, stanowią kategorię normatywną i muszą mieć swoje źródło w przepisach będących podstawa rozstrzygnięcia. Skoro więc przedmiotem tego postępowania jest przekształcenie prawa własności pomiędzy Skarbem Państwa, a właściwą gminą, a zaskarżona spółka nie reprezentuje ani Gminy ani Skarbu Państwa, to nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu. Ustosunkowując się do zarzutów skargi stwierdził ponadto, że "postępowanie komunalizacyjne nie ma wpływu na uprawnienia wynikające z art. 200 ust. 1 w zw. z art. 233 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami, bowiem w postępowaniu komunalizacyjnym nie przesądza się o istnieniu bądź nieistnieniu prawa wieczystego użytkowania komunalizowanej nieruchomości. Skoro więc skarżąca spółka nie wykazała, że przez ujawniony tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości, co mogłoby stanowić źródło jej interesu prawnego, skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. W złożonej od powyższego wyroku skardze kasacyjnej, Centrum "C." S.A. w W., wskazując jako podstawę kasacyjną art. 173 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podniosło zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10.05.1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych /Dz.U. nr 32 poz. 191 ze zm./ w zw. z art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 29.04.1985 r. - o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a także art. 2 ustawy z dnia 29.09.1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w zw. z art. 200 ust. 1 w zw. z art. 233 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce gruntami. Ponadto zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi również naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 28 Kpa przez błędną jego wykładnię. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazała, że dokonane przez sąd ustalenia są sprzeczne z rzeczywistym stanem sprawy. Przedmiotowa działka od 70-tych lat znajdowała się w prawnym władaniu "C." i jego poprzedników. "C." z mocy prawa stosownie do art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 29.04.1985 r. - o gospodarce gruntami (...) nabył prawo zarządu do tego gruntu, które następnie na mocy ust. 2 ustawy z dnia 29.09.1990 r. - o zmianie ustawy o gospodarce gruntami (...) przekształciło się w prawo zarządu". Prawo to nie zostało potwierdzone decyzją administracyjną, nie oznacza to jednakże, że nie istniało ono w dacie komunalizacji. Wnioskiem z dnia 20.11.2001 r. "C." wystąpił do Wojewody M. o potwierdzenie tego prawa na podstawie art. 200 ust. 1 w zw. z art. 233 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce gruntami. Postępowanie to nie zostało zakończone. W prawne użytkowanie przedmiotowej nieruchomości "C." wszedł na podstawie aktu przekazania mu majątku dokonanego przez Zjednoczenie Przemysłu Podzespołów i Materiałów Elektronicznych "U.-E." (...) Taki sposób wejścia w prawa do nieruchomości (...) było powszechnie przyjętą praktyką (...). Gdy więc przywoła się akt erekcyjny, protokół przekazania oraz decyzja o lokalizacji inwestycji budowy Ośrodka (...) to nie może budzić wątpliwości, że "C." nabył prawa do nieruchomości". W skardze kasacyjnej podniesiono też, że w takich samych sprawach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie kwestionował praw "C." do występowania w charakterze strony. Tego rodzaju orzeczenia zapadły w sprawach I SA 1888/02, I SA 1889/02, I SA 1890/02, I SA 1891/02, I SA 1892/02. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Stosownie do art. 183 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270/, Sąd rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu może brać pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Tak więc postępowanie kasacyjne sprowadza się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, którymi Naczelny Sąd Administracyjny jest związany. Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do naruszenia przepisu prawa materialnego - art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych /Dz.U. nr 32 poz. 191 ze zm./,a także procesowego - art. 28 Kpa, poprzez błędną ich wykładnię. Naruszenie prawa materialnego przejawiające się w jego błędnej wykładni może polegać na mylnym zrozumieniu czyli wadliwej interpretacji normy prawnej wynikającej z przepisu objętego zarzutem skargi kasacyjnej. W tej sytuacji nieodzownym elementem uzasadnienia tej podstawy kasacyjnej winno być wyraźne wskazanie na czym polega wadliwa interpretacja dokonana przez sąd, a także wyjaśnienie - jak zdaniem skarżącego - przepisy te powinny być rozumiane. Istota niniejszej sprawy sprowadza się do dokonania oceny czy skarżącej spółce przysługuje prawo strony w postępowaniu komunalizacyjnym. Rozstrzygające znaczenie dla oceny przedstawionego problemu ma stwierdzenie, iż niniejsza sprawa dotyczyła postępowania komunalizacyjnego, opartego na przepisach ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych /Dz.U. nr 32 poz. 191 ze zm./. Zakres i przedmiot tego postępowania determinuje krąg podmiotów mających w nim uprawnienia strony. Zgodzić należy się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że "określające status strony w tym postępowaniu uprawnienia lub obowiązki, o których mowa w art. 28 Kpa stanowią kategorię normatywną i musza mieć swoje źródło w przepisach będących podstawą rozstrzygnięcia.". Należy podnieść, że istota postępowania komunalizacyjnego sprowadza się do przeniesienia własności między dwoma podmiotami władzy publicznej, to jest Państwa i gminy. Postępowanie komunalizacyjne nie może zatem naruszać i nie narusza uprawnień innych podmiotów, które zgłaszają swoje prawa do nieruchomości, inne niż prawo własności. Wskazane w skardze wyroki zapadały w innych sytuacjach procesowych i nie mogą stanowić uzasadnienia dla niniejszego rozstrzygnięcia. Z uwagi na powyższe, skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw i w tej sytuacji, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270/, orzeczono jak w sentencji.