OSK 1068/04

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska (spr.), Sędziowie NSA Janina Antosiewicz, Izabella Kulig – Maciszewska, Protokolant Łukasz Celiński, po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2004 r. sygn. akt I SA 869/02 w sprawie ze skargi Jerzego W. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 26 listopada 2001 r. (...) w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 28.04. 2004 r. I SA 869/02, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Jerzego W., uchylił decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 26.11.2001 r. (...) oraz decyzję tegoż organu z dnia 12.09.2001 r. (...) w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W uzasadnieniu wyroku Sąd wyjaśnił, iż decyzjami tymi Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast odmówił stwierdzenia nieważności swojej decyzji z dnia 22.03.2002 r. (...) i utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody L. z dnia 14.12.1998 r. (...) o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w miejscowości R., o pow. 3,2100 ha, oznaczonej jako działka nr 285, która została wywłaszczona od Stanisława W. w 1973 r. zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej budowy ośrodka wypoczynkowego ogólnodostępnego nad jeziorem P. Odmowa zwrotu nastąpiła z tego względu, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, bowiem na nieruchomości urządzono pole namiotowe, co mieści się w celu wywłaszczenia, a część działki porośnięta lasem stanowi integralną część całego ośrodka wypoczynkowego. Natomiast odmowa stwierdzenia nieważności decyzji o odmowie zwrotu została uzasadniona tym, że stwierdzenie nieważności decyzji stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych i wymaga bezspornego ustalenia, że badana decyzja jest obarczona jedną z wad określonych w art. 156 par. 1 Kpa, a w tej sprawie wniosek o stwierdzenie nieważności nie zawiera żadnych argumentów, które by na istnienie którejkolwiek z nich wskazywały. Pole namiotowe mieści się w celu wywłaszczenia, jak uznał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30.12.1997 r. II SA/Lu 1272/96, a wątpliwości Sądu budziła jedynie kwestia przesłanek zwrotu tej części nieruchomości, która nie została zajęta pod pole namiotowe i rozważając możliwość zwrotu tej części wywłaszczonej nieruchomości organy stwierdziły, iż obszar leśny na niej stanowi element kompleksowego zagospodarowania ośrodka wypoczynkowego i mieści się w celu wywłaszczenia, zatem decyzja o odmowie zwrotu nie nosi cech nieważności - kontynuował Sąd przedstawiając stan sprawy. Uchylenie zaskarżonych decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny uzasadnił tym, że jakkolwiek postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest samoistnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenia czy określona decyzja administracyjna dotknięta jest jedną z wad, o której mowa w art. 156 par. 1 Kpa, to jednak Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast nie dokonał należytej oceny swojej decyzji z dnia 11.03.2000 r. o odmowie zwrotu pod kątem art. 156 par. 1 Kpa. Postępowanie nadzorcze dotyczyło generalnie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a skoro tak to kontrolując w trybie nadzorczym decyzję o odmowie zwrotu Prezes powinien odnieść się do tej kwestii. Skoro w aktach sprawy nie ma decyzji o lokalizacji szczegółowej to należało dokonać ustaleń wykorzystując inne możliwości, tj. sięgnąć do planu zagospodarowania przestrzennego, jak również ustalić jaką część nieruchomości zajmuje las i czy stanowi on integralną część ośrodka wypoczynkowego, a także odnieść się też co do możliwości zwrotu części wywłaszczonej. nieruchomości, nadto Sąd wskazał na zbytnią ogólnikowość uzasadnień decyzji nadzorczych, a wszystkie uchybienia uznał za na tyle istotne, iż skutkujące uwzględnieniem skargi i uchyleniem decyzji wydanych w obu instancjach. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła Gmina L., domagając się zmiany zaskarżonego wyroku w całości i oddalenia skargi, bądź uchylenia wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543 ze zm./, sprzeczność istotnych ustaleń Sądu z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz naruszenie art. 145 par. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ w zw. z art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, a także iż wyrok narusza prawo poprzez rozpatrzenie skargi na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 26. 11. 2001 r., wydaną w trybie art. 157 par. 1 Kpa w zw. z art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa, jako decyzję wydaną w trybie odwoławczym, tj. w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, co również miało istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że choć Wojewódzki Sąd stwierdził, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem, to jednak zarzucił organowi pominięcie obowiązku merytorycznego odniesienia się do sprawy zwrotu nieruchomości, a brak jest podstaw prawnych, aby sprawa o zwrot była merytorycznie rozpatrzona w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o odmowie zwrotu nieruchomości. Wojewódzki Sąd błędnie zakwalifikował zaskarżoną decyzję jako w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, gdy odmawiała ona stwierdzenia nieważności decyzji. Dalej skarżąca Gmina stwierdziła, że zaskarżona decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem art. 137 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż z akt sprawy wynika, że wywłaszczona nieruchomość decyzją z dnia 12.09.1973 r. jako jedna z kompleksu, była projektowana pod budowę ośrodka wypoczynkowego, zgodnie z decyzją o lokalizacji, a w planie zagospodarowania przestrzennego Jeziora "P." - uchwałą z dnia 28.12.1985 r., zmienioną uchwałą z dnia 3.06.1996 r. została przeznaczona na pole namiotowe i cel ten został zrealizowany, co wykazało postępowanie w sprawie zwrotu, w którym dopuszczono jako dowody zeznania świadków, a te udowodniły istnienie pola namiotowego od 1978 r. i nie ma powodu, ani konieczności przeprowadzania postępowania dowodowego celem ustalenia stanu faktycznego, jak uznał Wojewódzki Sąd. Nadto podkreślono, że Sąd bezkrytycznie podzielił stanowisko spadkobierców wywłaszczonego właściciela stale kwestionujących osiągnięcie celu wywłaszczenia, uznając za zasadne merytoryczne rozpatrzenie sprawy o zwrot w trybie stwierdzenia nieważności decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego postawiony został zarzut naruszenia art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu ogłoszonym w Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543 ze zm., poprzez niewłaściwe zastosowanie. W uzasadnieniu zaś wyjaśniono, że nie zachodzi żadna z przesłanek do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości wymienionych w tym przepisie, przy czym z uzasadnienia tego wynika, iż chodzi o naruszenie art. 137 ust. 1 ustawy, bowiem wywodzi się w nim, iż cel wywłaszczenia został zrealizowany. Zarzutu tego nie można uznać za trafny. Oceniając pod względem zgodności z prawem decyzję wydaną w postępowaniu nadzorczym dotyczącym odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, Wojewódzki Sąd musiał się odnieść do kwestii czy w postępowaniu tym zasadnie oceniono istnienie bądź nie przesłanek zwrotu, tj. czy można mówić o realizacji celu wywłaszczenia i na jakiej części nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie naruszył art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, bowiem przepis ten miał zastosowanie w postępowaniu w tym znaczeniu, że o zgodności z prawem decyzji w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości decydujące znaczenie ma czy wystąpiły przesłanki odmowy zwrotu. Bez dokonania tej oceny nie można mówić, czy odmowa zwrotu jest zgodna z przepisami, czy też narusza prawo i czy to naruszenie nosi charakter rażącego. W ocenie Wojewódzkiego Sądu decyzje wydane w postępowaniu nadzorczym do kwestii wystąpienia bądź nie przesłanek zwrotu całości lub części nieruchomości się nie odniosły, a stanowisko, że decyzja o odmowie zwrotu całości wywłaszczonej nieruchomości nie narusza prawa w sposób rażący uzasadniały lakonicznie. Z takim stanowiskiem Sądu należy się zgodzić. Z decyzji nadzorczych nie wynika bowiem czy cel wywłaszczenia został osiągnięty w sposób uniemożliwiający zwrot całej czy części nieruchomości, a tym samym czy decyzja o odmowie zwrotu nieruchomości jest wolna od wady, o której mowa w art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa. Jeżeli bowiem cel wywłaszczenia został zrealizowany na części nieruchomości to odmowa zwrotu nie jest zgodna z prawem. Postępowanie zwrotowe ograniczyło się tylko do wykazania, że pole namiotowe realizuje cel wywłaszczenia. Jednakże nie obejmuje ono całej nieruchomości i wobec tego odmowy zwrotu nie można było, w postępowaniu nadzorczym, ocenić jako mieszczącej się w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu nie można też postawić zarzutu naruszenia art. 145 par. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./. Podstawą uchylenia decyzji był art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "c" dający podstawę do uchylenia decyzji z powodu, naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd wskazał na te uchybienia zaliczając do nich brak odniesienia się do udowodnienia przesłanek odmowy zwrotu i lakoniczność uzasadnienia. Okoliczności te miały oczywisty wpływ na wynik sprawy, o czym była już mowa wyżej. W podstawach skargi kasacyjnej podniesiono zarzut sprzeczności istotnych ustaleń Sądu z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego, jednak art. 174 cyt. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi takiej podstawy nie przewiduje, co dyskwalifikuje ten zarzut. Natomiast ze stwierdzeniem, że wyrok narusza prawo, gdyż został wydany w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, gdyż tak Sąd określił przedmiot sprawy, co miało istotny wpływ na wynik, nie można się zgodzić. Istotnie można Sądowi wytknąć takie uchybienie, bowiem przedmiotem sprawy było stwierdzenie nieważności decyzji, jednakże nie miało to wpływu na wynik, bowiem Sąd oceniał postępowanie nadzorcze, co wynika z uzasadnienia. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 184 cyt. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.