OSK 1092/04

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Stebnicka, Sędziowie NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.), Jan Paweł Tarno, Protokolant Łukasz Celiński, po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Celnej w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 23 kwietnia 2004r. sygn. akt 3/II SA/Lu 1396/03 w sprawie ze skargi Leszka P. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w B. z dnia 30 września 2003 r. (...) w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2004 r. 3/II SA/Lu 1396/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie po rozpatrzeniu skargi Leszka P. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w B. z dnia 30 września 2003 r. (...) w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym po drogach publicznych bez wymaganego zezwolenia - uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzją Naczelnika Urzędu Celnego w K. z dnia 3 lipca 2003 r. (...). Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach sprawy. Decyzją Dyrektora Izby Celnej w B. z dnia 30 września 2003 r. wydaną na podstawie art. 138 par. 1 Kpa, art. 13 ust. 2 pkt 3, ust. 2a i ust. 2b, art. 40b ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. 2000 nr 71 poz. 838 ze zm./, par. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów (...) /Dz.U. 2003 nr 32 poz. 262/, po rozpatrzeniu odwołania Leszka P. od decyzji Naczelnika Urzędu Celnego w K. z dnia 3 lipca 2003 r. (...); utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach tego rozstrzygnięcia podniesiono, iż 3 lipca 2003 r. funkcjonariusze celni dokonali pomiaru nacisku osi oraz masy całkowitej ciągnika i naczepy użytkowanych przez firmę transportową "E." Leszek P. Ważenie przeprowadzono wagą dynamiczną typu RPT 98 233, posiadającą ważne świadectwo legalizacji. W wyniku pomiaru uzyskano dane o przekroczeniu dopuszczalnego nacisku na trzecią oś pojazdu. Powyższe okoliczności legły u podstaw wydania decyzji pierwszoinstancyjnej. Organ odwoławczy nie podzielił zarzutów odwołania, podtrzymując stanowisko organu I instancji w zakresie ustaleń faktycznych i wskazanych podstaw materialnoprawnych. System komputerowy nie sygnalizował żadnych nieprawidłowości, zatem brak było podstaw do dokonania powtórnego ważenia. Wynik ważenia nie może być z tego względu podważony. Ponowne ważenie pojazdu byłoby próbą zbadania okoliczności, stwierdzonej już właściwie przeprowadzonym dowodem. Powtórnie ważone są jedynie te pojazdy, w przypadku których terminal wagowy zasygnalizuje błąd w procedurze ważenia. Na kierującym spoczywał obowiązek właściwego rozmieszczenia ładunku w taki sposób, aby nie powodował przekroczenia dopuszczalnych nacisków osi pojazdu na drogę. Wyjaśniono, iż dołączone przez stronę dane o masie ładunku zawarte w listach przewozowych CMR nie mogą być miarodajne, bowiem dokumenty te wskazują parametry ładunku, natomiast nie określają rzeczywistego stanu z ładunkiem, w tym związanego z rozmieszczeniem ładunku w czasie poruszania się po drodze publicznej, w ściśle określonym czasie. W skardze złożonej do Sądu Administracyjnego Leszek P. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucił błędne ustalenie stanu faktycznego, naruszenie przepisów postępowania i niewłaściwe zastosowanie norm materialnoprawnych. Dyrektor Izby Celnej w B. w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przytoczoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uwzględniając skargę nie będąc związany jej granicami wskazał, iż decyzje wydawane na podstawie art. 13 ust. 2a i 2b ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. 2000 nr 71 poz. 838 ze zm./ mają charakter decyzji związanych, co oznacza, że uprawniony organ w razie stwierdzenia określonego w tych przepisach stanu rzeczy, obowiązany jest wymierzyć karę pieniężną i to w ściśle określonej wysokości. Dodać należy, że odpowiedzialność za przejazd drogą publiczną pojazdem "nienormatywnym" jest uniezależniona od winy podmiotu dokonującego przejazd /por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2003 r., II SA 1825/02 - nie publ./. Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja pierwszoinstancyjna nie mogą się jednak ostać, skoro zapadły z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji z naruszeniem prawa materialnego, co skutkuje ich uchyleniem. Wyjaśniono, iż prawidłowe rozstrzygnięcie indywidualnej sprawy, wiążące się z właściwym zastosowaniem określonych norm materialnoprawnych uzależnione jest od uprzedniego dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zebrania materiału dowodowego oraz jego wszechstronnego rozważenia i oceny, w myśl zasad określonych w przepisach art. 7, 77 par. 1 i art. 80 Kpa. Zmaterializowanie tych zasad powinno znaleźć odzwierciedlenie m.in. w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym stosownie do art. 107 par. 3 Kpa. Analiza akt sprawy i uzasadnień decyzji organów obu instancji przekonuje, że zostały one wydane z naruszeniem wyżej wskazanych przepisów. Podstawę wszelkich ustaleń faktycznych mogą stanowić wyłącznie dowody prawem dopuszczone, które zostały właściwie przeprowadzone, prawidłowo utrwalone i poddające się weryfikacji. Organy decyzyjne nie wskazały, na podstawie jakich uregulowań prawnych dokonano pomiaru dynamicznego obciążenia osi pojazdu, co umożliwiałoby weryfikację tych ustaleń. Pomiar taki nie może być pomiarem dowolnym, przeprowadzonym wyłącznie według kryteriów przyjętych przez organ. Musi on odpowiadać kryteriom wyznaczonym przez odpowiedni akt normatywny, wydany przez właściwy organ administracji rządowej. Prezes Głównego Urzędu Miar w dniu 22 grudnia 2000 r. wydał zarządzenie nr 39 w sprawie wprowadzenia przepisów metrologicznych o wagach samochodowych do ważenia pojazdów w ruchu /Dz.Urz. Miar i Probiernictwa 2000 nr 6 poz. 40/, na podstawie upoważnienia przewidzianego w art. 8 pkt 1 ustawy z dnia 3 kwietnia 1993 r. - Prawo o miarach /Dz.U. nr 56 poz. 248 ze zm./, w jego brzmieniu obowiązującym do dnia 29 marca 2000 r. Przepisy te precyzują warunki, od których spełnienia uzależnione jest prawidłowe określenie masy pojazdu, masy przewożonego ładunku oraz oznaczenie obciążenia osi pojazdu w ruchu. W protokole z kontroli pojazdu dokonanej w dniu 3 lipca 2003 r. i w komputerowym wydruku wyników obciążenia kolejnych osi pojazdu, brak jest elementarnych danych, pozwalających na pozytywne zweryfikowanie tych dowodów i uznanie ich za miarodajne do ustalenia stanu faktycznego i rozstrzygnięcia sprawy. Nie wiadomo bowiem, jacy funkcjonariusze celni przeprowadzali powyższe czynności oraz czy mieli do tego stosowne upoważnienia /por. art. 40b ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. 2000 nr 71 poz. 838 ze zm./. Nie wiadomo nawet jakiej wagi użyto do określenia obciążenia osi pojazdu, co generalnie dyskwalifikuje te dowody w sensie formalnym. Poza tym dane ważenia zawarte w protokole kontroli, diametralnie różnią się od danych wynikających z wydruku komputerowego. Z protokołu kontroli nie wynika czy, waga była prawidłowo zainstalowana /por. par. 3 zarządzenia/ oraz czy dopełniono innych warunków, przewidzianych m.in. w par. 7 zarządzenia. Co do zasady obciążenie maksymalne wagi powinno wynosić co najmniej 10 ton i nie przekraczać 15 ton. Jedynie dla specjalnych zastosowań mogą być ustalone w decyzji o zatwierdzeniu typu wagi, inne wartości maksymalne /par. 2 ust. 3 zarządzenia/. Tymczasem zdaniem Sądu z wyniku ważenia dynamicznego pojazdu wynika, że obciążenie każdej z ważonych kolejno osi było niższe niż 10 ton. Skoro tak, to uzyskane wyniki ważenia nie mogły być miarodajne i stanowić podstawy do wymierzenia kary pieniężnej. Zauważono, że w czynnościach urzędowych do wyznaczania obciążenia osi pojazdu lub jego masy, stanowiących podstawę do określenia wysokości opłaty lub kary za przekroczenie dopuszczalnego obciążenia osi i całego pojazdu, stosuje się wagi klasy dokładności 1 i 2 /por. par. 7 ust. 1 zarządzenia/. Ze świadectwa legalizacji wagi wynika natomiast, że waga rzekomo zastosowana w przedmiotowej sprawie posiada klasę dokładności IIII. Nie mogła być zatem użyta do wymierzenia kary pieniężnej. Organy administracji działają na podstawie przepisów prawa /art. 6 Kpa i obowiązane są prowadzić postępowanie w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa /art. 8 Kpa/. Jak wykazano, wydane w sprawie rozstrzygnięcia zapadły również z naruszeniem tych przepisów, a nadto art. 14 zd. 1 ustawy z dnia 3 kwietnia 1993 r. - Prawo o miarach /Dz.U. nr 55 poz. 248 ze zm./. Tym samym jak zaznaczono utwierdza to przekonanie o wadliwości zastosowanej procedury, zakończonej wydaniem decyzji. Powyższe spostrzeżenia poczyniono na gruncie cytowanego wcześniej zarządzenia Prezesa Głównego Urzędu Miar nr 39 z dnia 22 grudnia 2000 r. Sąd w dalszej kolejności rozważył kwestię czy to zarządzenie jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego. Wyjaśnił, że w myśl art. 87 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej źródłami powszechnie obowiązującego prawa są: Konstytucja, ustawy i ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Stosownie do art. 92 ust. 1 Konstytucji - rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. W myśl zaś art. 92 ust. 2 Konstytucji - organ upoważniony do wydania rozporządzenia nie może przekazywać swoich kompetencji, o których mowa w ust. 1, innemu organowi. W kontekście wyżej przytoczonych przepisów Konstytucji, Sąd uznał, że ww. zarządzenie Prezesa Głównego Urzędu Miar nr 39 z dnia 22 grudnia 2000 r. nie stanowi źródła powszechnie obowiązującego prawa. Owo zarządzenie wydano na podstawie art. 8 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 3 kwietnia 1993 r. - Prawo o miarach /Dz.U. nr 55 poz. 248 ze zm./. Ten ostatni przepis nowelizowany był dwukrotnie. Pierwotnie przyznawał on upoważnienie do wydania rozporządzenia Radzie Ministrów, później zaś Ministrowi właściwemu do spraw gospodarki /por. art. 47 ustawy z dnia 22 grudnia 2000 r. - Dz.U. nr 120 poz. 1268 i art. 11 ustawy z dnia 21 grudnia 2001 r. - Dz.U. nr 154 poz. 1800/. Sąd stwierdził zatem, iż pod rządem "starej" ustawy z dnia 3 kwietnia 1993 r. - Prawo o miarach, ani Rada Ministrów, ani Minister właściwy do spraw gospodarki nie wydali stosownego rozporządzenia na podstawie art. 8 pkt 1 i 2 tej ustawy. W dniu 1 stycznia 2003 r. weszła w życie ustawa z dnia 11 maja 2001 r. - Prawo o miarach /Dz.U. 2001 nr 63 poz. 636 ze zm./. Art. 9 pkt 3 "nowej" ustawy upoważnił Ministra właściwego do spraw gospodarki do określenia w drodze rozporządzenia wymogów metrologicznych, którym powinny odpowiadać przyrządy pomiarowe podlegające prawnej kontroli metrologicznej, uwzględniając rodzaje dowodów tej kontroli, a także warunki właściwego stosowania i warunki techniczne ich użytkowania. Ten ostatni przepis nowelizowany był dwukrotnie. Zgodnie z pierwotną nowelą przyznawał on upoważnienie do wydania rozporządzenia Radzie Ministrów, później zaś Ministrowi właściwemu do spraw gospodarki /por. art. 47 ustawy z dnia 22 grudnia 2000 r. - Dz.U. nr 120 poz. 1268 i art. 11 ustawy z dnia 21 grudnia 2001 r. - Dz.U. nr 154 poz. 1800/. Przyznano, iż Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej dopiero w dniu 10 lutego 2004 r. wydał rozporządzenie w sprawie wymagań metrologicznych, którym powinny odpowiadać wagi samochodowe do ważenia pojazdów w ruchu /Dz.U. nr 35 poz. 316/. Owo rozporządzenie weszło w życie w dniu 13 marca 2004 r. /por. par. 24/. Niezależnie zatem od stwierdzonych na wstępie nieprawidłowości, dyskwalifikujących ustalenia faktyczne zawarte w decyzjach organów obu instancji w ocenie Sądu wobec braku stosownych przepisów wykonawczych, metody i warunki w jakich dokonano pomiaru obciążenia osi pojazdu w ruchu - były dowolne, "uznaniowe" i nieobiektywne, co jest niedopuszczalne w Państwie Prawa. Skoro tak, to ustalenia dokonane przez organy nie mogły stanowić podstawy do wymierzenia kary pieniężnej. Wskazano, że stosownie do art. 1 "nowej" ustawy o miarach jej celem jest zapewnienie jednolitości miar i wymaganej dokładności pomiarów wielkości fizycznych w Rzeczypospolitej Polskiej. Wobec braku rozporządzenia wykonawczego, o którym była wcześniej mowa stosowanie przepisów art. 13 ust. 2a i ust. 2b ustawy o drogach publicznych było niemożliwe w datach wydania decyzji przez organy obu instancji. Konkludując Sąd podkreślił, iż gdyby jednak stwierdzić, że powyższe wywody są nietrafne, zaś cyt. zarządzenie Prezesa Głównego Urzędu Miar z dnia 22 grudnia 2000 r. stanowiło źródło prawa powszechnie obowiązującego, to mogło mieć ono zastosowanie co najwyżej do dnia 30 czerwca 2002 r. /por. art. 51 ustawy z dnia 21 grudnia 2001 r. - Dz.U. nr 154 poz. 1800/. Uznano generalnie, że naruszono elementarne zasady postępowania, określone m.in. w przepisach art. art. 10 par. 1, 61 par. 4, 40 par. 1 i par. 2, 45 Kpa. Przyjęto, że decyzję pierwszoinstancyjną doręczono kierowcy, który nie był upoważniony do działania w imieniu i na rzecz strony w charakterze pełnomocnika, czy też przedstawiciela - w rozumieniu art. 40 par. 1 Kpa. Powyższe uchybienia formalne, zdaniem sądu spotykane nagminnie w działalności Urzędu Celnego w K. powinny być na przyszłość wyeliminowane, bowiem jak podkreślono nie świadczą o dobrym wizerunku tego urzędu. Z tych też względów Sąd na podstawie art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "a" i "c" oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270/, orzekł o eliminacji z obrotu prawnego skarżonych decyzji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł pełnomocnik Dyrektora Izby Celnej w B. i zarzucił mu naruszenie przepisów prawa, w tym: 1/ art. 87 ust. 1, art. 92 ust. 1 i 2, art. 93, i art. 241 ust. 6 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 75 ust. 1-4 ustawy z dnia 22 grudnia 2000 r. o zmianie niektórych upoważnień ustawowych do wydawania aktów normatywnych oraz zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 120 poz. 1268/, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że Zarządzenie nr 39 Prezesa Głównego Urzędu Miar z dnia 22 grudnia 2000 r. w sprawie wprowadzenia przepisów metrologicznych o wagach samochodowych do ważenia pojazdów w ruchu /Dz.Urz. Miar i Probiernictwa nr 6 poz. 40/ nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie, 2/ art. 9 pkt 3 oraz art. 27 i art. 29 ustawy z dnia 11 maja 2001 r. - Prawo o miarach /Dz.U. nr 63 poz. 636 ze zm./, art. 13 ust. 2a i ust. 2b oraz art. 40b ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /t.j. Dz.U. 2001 nr 71 poz. 838 ze zm./ poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że w dniu 28 sierpnia 2003 r. brak było obowiązujących przepisów wykonawczych do ustawy - Prawo o miarach, co powodowało, że metody i warunki w jakich dokonano pomiaru obciążenia osi pojazdu w ruchu były dowolne, "uznaniowe" i nie mogły stanowić podstawy do wymierzenia kary pieniężnej, a stosowanie ww. przepisów ustawy o drogach publicznych było niemożliwe, 3/ art. 14 zd. 1 ustawy z dnia 3 kwietnia 1993 r. - Prawo o miarach /Dz.U. nr 55 poz. 248 ze zm./, par. 2 ust. 3 oraz par. 7 w związku z par. 1 ww. Zarządzenia nr 39 poprzez błędną wykładnię polegającą na dowolnym przyjęciu, że stosowana waga do ważenia pojazdów w ruchu nie może być podstawą pomiarów, ma niewłaściwą klasę dokładności, tj. IIII, gdy w rzeczywistości jest to klasa przy obciążeniu statycznym; a nadto dowolne przyjęcie, że wyniki ważenia nie mogły być wiarygodne, ponieważ obciążenie każdej z osi było niższe niż wymagalne obciążenie maksymalne 10 ton, w sytuacji gdy żaden z przepisów ani dołączonych dokumentów nie określa minimalnego zakresu ważenia, który jest określony wartością działki wagi, 4/ art. 6, 8, 10 par. 1, art. 61 par. 4, art. 40 par. 1 i 2, art. 45 Kpa poprzez niewłaściwe ich zastosowanie w niniejszej sprawie, 5/ naruszenie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270/, a w szczególności art. 133 par. 1 zdanie 1 poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego, z pominięciem części dowodów, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, oraz naruszenie art. 141 par. 4 poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego oraz nie zamieszczenie wskazania co do dalszego postępowania. Powołując się na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi bądź uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2/ naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 par. 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że wytknięte to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymogom pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na to, iż skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym jest ona obwarowana przymusem adwokacko-radcowskim /art. 175 par. 1-3 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Opiera się on założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 23 kwietnia 2004 r., 3/II SA/Lu 1396/03 uwzględniający skargę Leszka P. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w B. z dnia 30 września 2003 r. w przedmiocie kary pieniężnej oparty został na dwóch w istocie niezależnych od siebie podstawach. Pierwsza to naruszenie przez organy administracji przepisów procedury administracyjnej w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy /brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zebrania materiału dowodowego oraz jego wszechstronnego rozważenia i oceny/ co skutkowało ich uchyleniem. Natomiast drugą niezależną od wyżej wskazanej podstawą eliminacji z obrotu prawnego zaskarżonych decyzji było zakwestionowanie możliwości stosowania przez organy zarządzenia Prezesa Głównego Urzędu Miar nr 39 z dnia 22 grudnia 2000 r. w sprawie wprowadzenia przepisów metrologicznych o wagach samochodowych do ważenia pojazdów w ruchu /Dz.Urz. Miar i Probiernictwa 2000 nr 6 poz. 40/, które precyzuje warunki, od których spełnienia uzależnione jest prawidłowe określenie masy pojazdów, masy przewożonego ładunku oraz oznaczenia obciążenia osi pojazdu w ruchu. Skarga Dyrektora Izby Celnej w B. oparta została na obu podstawach kasacyjnych wskazanych w art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./. Zarzuty naruszenia prawa materialnego przez błędną ich wykładnię zamieszczone w skardze kasacyjnej koncentrują się na zwalczaniu stanowiska Sądu I instancji, przyjmującego, iż zarządzenie nr 39 Prezesa Głównego Urzędu Miar z dnia 22 grudnia 2002 r. w sprawie wprowadzenia przepisów metrologicznych o wagach samochodów do ważenia pojazdów w ruchu nie stanowiło źródła powszechnie obowiązującego prawa, a przez to niemożliwe było zastosowanie tegoż aktu prawnego w przedmiotowej sprawie przez organy orzekające. Odnosząc się do tej grupy zarzutów podkreślić należy, iż w dniu 17 października 1997 r. weszła w życie ustawa z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Konstytucja jest najważniejszym aktem prawnym w systemie prawa i inne akty prawne muszą być z nią zgodne. Ustawa zasadnicza przyjmuje przedmiotowo i podmiotowo zamknięty system źródeł prawa powszechnie obowiązującego przez przyjęcie i wyliczenie form aktów normatywnych oraz podmiotów upoważnionych do ich wydawania. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 28 czerwca 2000 r., K 25/99 /OTK 2000 nr 5 poz. 141/ jednoznacznie przyjął, że Konstytucja stanowi zamknięty system prawa powszechnie obowiązującego. Według art. 87 Konstytucji źródłami prawa są Konstytucja, ustawa, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Natomiast art. 93 ust. 1 Konstytucji stanowi, że uchwały Rady Ministrów oraz zarządzenia Prezesa Rady Ministrów i ministrów mają charakter wewnętrzny. Normy aktu prawa wewnętrznego mogą zaś obowiązywać tylko jednostki organizacyjne podległe organowi wydającemu ten akt /art. 93 ust. 1 Konstytucji/, może on być wydany na podstawie ustawy /art. 93 ust. 2 Konstytucji/ i podlega kontroli co do jego zgodności z powszechnie obowiązującym prawem /art. 93 ust. 3 Konstytucji/. Akty te natomiast nie mogą stanowić podstawy decyzji wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów /art. 93 ust. 2/. Trybunał Konstytucyjny w powołanym wyroku z 28 czerwca 2000 r. nie wypowiedział się co do przepisu art. 241 pkt 6 Konstytucji. Przepis ten bowiem określa, że w terminie 2 lat od dnia wejścia w życie Konstytucji Rada Ministrów ustali, które z uchwał Rady Ministrów oraz zarządzeń ministrów lub innych organów administracji rządowej podjęte lub wydane przed dniem wejścia w życie Konstytucji wymagają, stosownie do warunków określonych w art. 87 ust. 1 i art. 92 Konstytucji, zastąpienia ich przez rozporządzenia wydane na podstawie upoważnienia ustawy, której projekt Rada Ministrów miała przedstawić Sejmowi. Bezsporną okolicznością jest, że w terminie do 17 października 1999 r. stosownie do powołanego przepisu Rada Ministrów nie ustaliła, które zarządzenia ministrów lub innych organów administracji rządowej wymagają zastąpienia przez rozporządzenia. Ani Konstytucja ani inne przepisy prawne nie określiły aby wydane zarządzenia utraciły moc prawną po upływie 2 lat od wejścia w życie Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 10 lipca 2001 r., P 4/00 /OTK 2001 nr 5 poz. 126/ stwierdził, że zarządzenia nie utraciły automatycznie mocy prawnej. Akty te nadal obowiązują do czasu dostosowania ich do przewidzianego w Konstytucji systemu źródeł prawa w drodze legislacji lub w procesie wykładni i stosowania prawa. Zarządzenie zaś nie stanowi źródła powszechnie obowiązującego prawa. Tym samym przyjęto, iż skoro zarządzenie nie utraciło mocy prawnej z mocy samego prawa, to stało się ono w rozumieniu art. 93 ust. 1 Konstytucji aktem prawa wewnętrznego i jako akt prawa wewnętrznego nie może stanowić podstawy prawnej wydawanej decyzji a obowiązuje tylko jednostki organizacyjne podległe organowi wydającemu ten akt. Rozważania powyższe należy odnieść do zarządzenia Prezesa Głównego Urzędu Miar z dnia 22 grudnia 2000 r. nr 39 w sprawie wprowadzenia przepisów metrologicznych o wagach samochodowych do ważenia pojazdów w ruchu. Zarządzenie to wydane zostało po wejściu w życie Konstytucji z 1997 r. nr podstawie delegacji zawartej w art. 8 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 3 kwietnia 1993 r. - Prawo o miarach /Dz.U. nr 55 poz. 248 ze zm./, która w wersji obowiązującej do 30 marca 2001 r. upoważniała Prezesa Urzędu Miar do wydania przepisów metrologicznych, określających wymagania jakim powinny odpowiadać przyrządy pomiarowe podlegające kontroli metrologicznej, warunki właściwego stosowania tych przepisów oraz okresy ważności dokonywanych kontroli, jak też określenia metod sprawdzania zgodności właściwości przyrządów pomiarowych z wymaganiami prawnymi. Zatem nie mają do przepisów wskazanego wyżej zarządzenia nr 39 odniesienia zawarte w art. 241 ust. 6 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej a także unormowania art. 75 ust. 1-4 ustawy z dnia 22 grudnia 2000 r. o zmianie niektórych upoważnień ustawowych dla wydawania aktów normatywnych oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 120 poz. 1268/ jak również przepis art. 51 ustawy z dnia 21 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o organizacji i trybie pracy Rady Ministrów oraz zakresie działania ministrów, ustawy o działach administracji rządowej oraz zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 154 poz. 1800/. Podkreślić należy, iż system aktów prawa wewnętrznego ma - w przeciwieństwie do systemu aktów będących źródłami prawa powszechnie obowiązującego - charakter systemu otwartego, w każdym razie w zakresie podmiotowym. Trzon tego systemu stanowią akty wymienione w art. 93 ust. 1, ale nie ma konstytucyjnego zakazu, by przepisy ustawowe upoważniały także inne podmioty do stanowienia zarządzeń czy uchwał, bądź ten nawet aktów inaczej nazwanych, ale też odpowiadających charakterystyce aktu o charakterze wewnętrznym. Zarazem jednak wszystkie te akty mieścić się muszą w modelu określonym w art. 93 Konstytucji. Przepis ten stanowi bowiem nie tylko podstawę do wydawania uchwał przez Radę Ministrów oraz zarządzeń przez premiera i ministrów, ale też traktowany być musi jako ustanawiający ogólny - i bezwzględnie wiążący - model aktu o charakterze wewnętrznym. Każdy taki akt może więc obowiązywać tylko jednostki organizacyjne podległe organowi wydającemu ten akt /art. 93 ust. 1/, każdy może być wydany tylko na podstawie ustawy /art. 93 ust. 2/, każdy podlega kontroli co do jego zgodności z powszechnie obowiązującym prawem /art. 93 ust. 3/, żaden nie może stanowić podstawy decyzji wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów /art. 93 ust. 2/. Za podstawowy element tego modelu trzeba uznać zakres aktu wewnętrznego, który w żadnym wypadku nie może dotyczyć jakichkolwiek podmiotów, które nie są podległe organowi wydającemu taki akt /porównaj wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 grudnia 1998 r., K 21/98 - OTK 1998 nr 7 poz. 116/. Tym samym uznać należy, iż skoro Prezes Głównego Urzędu Miar na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 8 pkt 1 i 2 ustawy z 3 kwietnia 1993 r. - Prawo o miarach wydał zarządzenie nr 39 z dnia 22 grudnia 2000 r., które skierował do podmiotów ważących pojazdy w ruchu a przepisy tego zarządzenia nie stanowiły podstawy materialnoprawnej wydawanych w tej sprawie decyzji tym samym nie budzi wątpliwości składu orzekającego w sprawie, iż powoływane zarządzenie nr 39 Prezesa Głównego Urzędu Miar stanowiło akt o charakterze wewnętrznym. W tych zatem okolicznościach należy skonstatować, iż przepisy tego aktu prawa wewnętrznego obowiązywały organy dokonujące ważenia pojazdów w ruchu w chwili podejmowania zakwestionowanych decyzji, stąd też można było podejmować decyzje w trybie przepisów art. 13 ust. 2a i ust. 2b ustawy o drogach publicznych. Należy więc zgodzić się tylko z zarzutem skargi kasacyjnej, podnoszącym wadliwość stanowiska Sądu kwestionującego niemożność stosowania przez organy zarządzenia nr 39 z 22 grudnia 2000 r. skoro był to akt prawa wewnętrznego nie stanowiący podstawy materialnoprawnej wydawanych rozstrzygnięć w sprawie. Lecz co do zasady uznać należy, iż Sąd trafnie przyjął, że nie stanowi ono źródło powszechnie obowiązującego prawa. Jeżeli się również uwzględni fakt, iż pod rządami ustawy z dnia 3 kwietnia 1993 r. - Prawo o miarach ani Rada Ministrów, ani Minister właściwy do spraw gospodarki nie wydali stosownego rozporządzenia na podstawie art. 8 pkt 1 i 2 cyt. ustawy - Prawo o miarach to należy przyjąć, iż omawiany akt, tj. powołane zarządzenie nr 39, obowiązywał wyłącznie jako akt prawa wewnętrznego. Dopiero z dniem 13 marca 2004 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 10 lutego 2004 r. w sprawie wymagań metrologicznych, którym powinny odpowiadać wagi samochodowe do ważenia pojazdów w ruchu /Dz.U. nr 35 poz. 316/ podjęte już na podstawie art. 9 pkt 3 ustawy z dnia 11 maja 2001 r. - Prawo o miarach. Tym samym to rozporządzenie w świetle zapisów Konstytucji jest aktem prawa powszechnie obowiązującego. Dlatego też w chwili podejmowania czynności procesowych ważenia pojazdu w ruchu organy związane były wewnętrznym zarządzeniem nr 39 lecz wszelkie czynności dowodowe zmierzające do wykazania odpowiedzialności za przejazd drogą publiczną pojazdem "nienormatywnym" należało czynić zgodnie z regułami Kodeksu postępowania administracyjnego. Jak trafnie powołał w zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie odpowiedzialność za przejazd drogą publiczną pojazdem "nienormatywnym" jest uzależniona od winy podmiotu dokonującego przejazdu. Niewątpliwie wymierzenie kary pieniężnej w takiej sytuacji wymaga dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz jego wszechstronnego rozważenia i oceny w myśl zasad określonych w przepisach art. 7, 77 par. 1, art. 80 Kpa. Niespornym jest, że podstawowym dowodem w tej sprawie pozostaje protokół ważenia pojazdu. Zgodnie z art. 68 par. 1 Kpa protokół sporządza się tak aby z niego wynikało kto, kiedy, gdzie i jakich czynności dokonał, kto i w jakim charakterze był przy tym obecny, co i w jaki sposób w wyniku tych czynności ustalono i jakie uwagi zgłosiły obecne osoby. Protokół stosownie do treści art. 68 par. 2 Kpa odczytuje się wszystkim osobom obecnym biorącym udział w czynności urzędowej, które powinny protokół podpisać. Należy zgodzić się ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że przede wszystkim w protokole z kontroli pojazdu w tej sprawie dokonanej 3 lipca 2003 r. brak jest elementarnych danych pozwalających na zweryfikowanie tego dowodu i uznanie go za miarodajny do ustalenia stanu faktycznego i rozstrzygnięcia sprawy. Nie wiadomo, który z funkcjonariuszy celnych przeprowadzał powyższe czynności i czy był to funkcjonariusz posiadający do tego uprawnienia co dodatkowo statuuje przepis art. 40b ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Tylko bowiem osoby upoważnione przez naczelnika urzędu celnego są uprawnione do kontroli pojazdów w zakresie masy, nacisków i wymiarów (...). Z lektury akt administracyjnych jednoznacznie wynika, że w protokole z dnia 3 lipca 2003 r. brak jest tych obligatoryjnych danych. Brak jest w protokole także informacji jakiej wagi użyto do określenia obciążenia osi pojazdu co także, jak trafnie zauważa Sąd I instancji, dyskwalifikuje te dowody, w sensie formalnym. Dołączone do akt świadectwo legalizacji wagi nie świadczy o tym, iż na tej wadze dokonano ważenia pojazdu. Natomiast z protokołu tego wynika, iż wykonujący transport domagał się powtórnego ważenia pojazdu lecz nie wyrażono na to zgody. Organy odmawiając ponownego ważenia niewątpliwie naruszyły przepisy procesowe, które wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w zaskarżonym wyroku, gdyż zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego skutkującym wadliwością decyzji. Zasadnie podkreślił Sąd w zaskarżonym wyroku, iż także naruszono zasady postępowania tj. art. 10 par. 1, 61 par. 4, 40 par. 1 i par. 2 oraz art. 45 Kpa, gdyż decyzję pierwszoinstancyjną doręczono kierowcy, który nie był upoważniony do działania w imieniu i na rzecz strony w charakterze pełnomocnika czy też przedstawiciela w rozumieniu art. 40 Kpa. W skardze kasacyjnej strona zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów procesowych a to art. 7, 10 par. 1, 40 par. 1 i 2, 61 par. 4, 77 par. 1 i 80 Kpa poprzez niewłaściwe ich zastosowanie. Zarzut ten jest całkowicie nieusprawiedliwiony niezależnie od tego, iż Sąd zasadnie uchylił obie decyzje administracyjne. Zarzut oparty na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ skierowany musi być przeciwko wyrokowi Sądu, natomiast ten badając legalność zaskarżonych decyzji nie stosuje przepisów Kpa. Nowe regulacje obowiązujące od 1 stycznia 2004 r. w tym powołana wyżej ustawa z 30 sierpnia 2002 r. reguluje w pełni postępowanie przed sądami administracyjnymi, odchodząc od rozwiązań przyjętych w art. 59 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, który odsyłał w sprawach nieuregulowanych do przepisów Kpa. Aktualnie wprowadzenie pełnej regulacji procesowej przed sądami administracyjnymi ww. ustawą z 30 sierpnia 2002 r. powoduje, że Sąd rozpoznając skargę nie stosuje przepisów Kpa a zatem nie może strona czynić zarzutu Sądowi w skardze kasacyjnej naruszenia Kpa. Zauważyć należy, iż na podstawie art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zgłoszono jeszcze zarzut naruszenia art. 133 par. 1 cyt. ustawy procesowej zdanie 1 poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego z pominięciem części dowodów oraz art. 141 par. 4 poprzez nie należyte wyjaśnienie stanu faktycznego oraz nie zamieszczenie wskazania co do dalszego postępowania. Przepis art. 133 par. 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określa, że Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt. Tak się stało w ramach przedmiotowego postępowania, Sąd I instancji po zamknięciu rozprawy wydał wyrok na podstawie akt. Z istoty sądowej kontroli administracji wynika, że Sąd orzeka wedle stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie wydawania zaskarżonego aktu a wynikającego z akt sprawy. Odmienne stanowisko strony skarżącej co do prawidłowości wydanych w postępowaniu administracyjnym decyzji od stanowiska Sądu nie czyni skutecznym zarzutu naruszenia art. 133 par. 1 ustawy procesowej. Nie można również uznać za zasadny zarzut naruszenia art. 141 par. 4 ustawy procesowej. Norma ta nakazująca Sądowi umieścić określone elementy w uzasadnieniu to nie to samo co norma nakazująca przyjąć Sądowi określony stan faktyczny, uwzględnić całość zebranego w sprawie materiału dowodowego i skontrolować prawidłowość zastosowania prawa przez organy administracji. Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjęcia rozstrzygnięcia. Nadto zauważyć należy, iż nie zamieszczenie w uzasadnieniu wskazania co do dalszego postępowania w tej sprawie jest konsekwencją wskazanych przez Sąd naruszeń prawa. W okolicznościach tej sprawy bowiem nie można powtórzyć ważenia samochodu z powodu upływu czasu /brak takiego samego samochodu z ładunkiem na granicy/. Dlatego też skoro nie można powtórzyć czynności dowodowych brak było potrzeby wskazywania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jakie czynności należy wykonać. W zaistniałej sytuacji faktem notoryjnym jest, iż przy ponownym rozstrzyganiu sprawy organ zobowiązany jest raz jeszcze przeanalizować zebrany materiał dowodowy w zakresie podnoszonej przez Sąd wadliwości postępowania oraz zakończyć postępowanie podjęciem decyzji. W tym stanie rzeczy skoro skarga kasacyjna nie ma w pełni usprawiedliwionych podstaw podlega oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ co orzeczono w sentencji.